O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
BRASILEIRO
RÓBISON GONÇALVES DE CASTRO
Consultor de Orçamento do Senado Federal
O ciclo orçamentário, também conhecido como processo orçamentário, pode ser
definido como um processo de caráter contínuo e simultâneo, através do qual se Elabora,
Aprova, Executa, Controla e Avalia a programação de dispêndios do setor público nos
aspectos físico e financeiro. Logo, o ciclo orçamentário corresponde ao período de tempo em
que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua concepção até a
apreciação final.
Este conceito terá um alcance ainda mais amplo se incluir todos os demais
instrumentos previstos além do orçamento propriamente dito, que é apenas uma etapa
detalhada da execução do plano plurianual, complementado por planos nacionais, regionais e
setoriais, e cujas diretrizes orçamentárias orientam a sua elaboração e execução.
Tudo se passa de acordo com uma concepção abrangente, sistemática e continuada, a
que se pode denominar planejamento. No Brasil, a filosofia que permeia o planejamento
governamental é a da orientação indicativa, consoante o texto da Constituição Federal.
É fácil, assim, perceber como o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício
financeiro, este bem mais restrito, de duração rigorosamente definida e representado por
etapas sucessivas e não superpostas.
O ciclo orçamentário envolve um período muito maior que o exercício financeiro,
uma vez que abrange todas as fases do processo orçamentário: elaboração da proposta,
discussão e aprovação, execução e acompanhamento e, por fim, controle e avaliação do
orçamento.
Exercício financeiro é o espaço de tempo compreendido entre primeiro de janeiro e
trinta e um de dezembro de cada ano, no qual se promove a execução orçamentária e demais
fatos relacionados com as variações qualitativas e quantitativas que afetam os elementos
patrimoniais dos órgãos/entidades do setor público.
O art. 34 da Lei nº 4.320/64 determina que o exercício financeiro coincidirá com o ano
civil. O art. 35 desse mesmo dispositivo legal dispõe que “...pertencem ao exercício
financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente emprenhadas.” É o
Regimento Misto da Contabilidade Pública, de Caixa para as Receitas e de Competência
para as Despesas.
ELABORAÇÃO DA PROPOSTA
Esta fase é de responsabilidade essencialmente do Poder Executivo, e deve ser
compatível com os planos e diretrizes já submetidos ao Legislativo.
Naturalmente, os Poderes Legislativo e Judiciário, e o Ministério Público têm
autonomia para a elaboração de suas propostas, dentro das condições e limites já
estabelecidos pelos planos e diretrizes (nos últimos anos, as Leis de Diretrizes Orçamentárias
têm definido os parâmetros das despesas dos Poderes Legislativo e Judiciário e Ministério
Público, segundo Grupo de Natureza e Despesa – GND).
O Órgão Central do Sistema de Orçamento (MOG/SOF) fixa parâmetros a serem
adotados no âmbito de cada Órgão/Unidade Orçamentária. Há dois níveis de
compatibilização e consolidação: o primeiro, que decorre das discussões entre as unidades de
cada Órgão; o segundo, já no âmbito do Órgão Central do Sistema de Orçamento, entre os
vários órgãos da Administração Pública.
Disto resulta a proposta consolidada, que o Presidente da República encaminha,
anualmente, ao Congresso Nacional.
Entende-se assim porque a iniciativa em matéria orçamentária é do Poder Executivo e
a competência é do Legislativo. Esta seria privativa se o projeto de lei não tivesse de
retornar à sanção do Presidente da República.
Vale notar que antes da etapa de elaboração da proposta orçamentária, o Órgão Central
de Orçamento indica o volume de dispêndios coerente com a participação do Setor Público
no PIB e a previsão de arrecadação elaborada pela Secretaria da Receita Federal. As últimas
Leis de Diretrizes Orçamentárias trazem em seu texto metas de resultados primários, em
função do PIB, a serem observadas quando da elaboração da proposta de orçamento.
O volume de dispêndios assim estabelecido determinará a quantificação da demanda
financeira e servirá para formular o limite da expansão ou retração da despesa.
Os recursos financeiros serão determinados em função dos seguintes fatores:
– comportamento da arrecadação tributária;
– política de endividamento; e
– participação das fontes internas e externas no financiamento das despesas.
No processo de programação, busca-se uma igualdade entre a demanda e a oferta
financeira, quando da consolidação das propostas setoriais (princípio do equilíbrio entre
receitas e despesas públicas).
Na consolidação das propostas, nos níveis central ou setoriais, pode-se conduzir a
alterações nos dispêndios ou nas disponibilidades financeiras.
É importante que a programação financeira que se realiza no âmbito de cada setor da
Administração Pública e que reflete a expressão financeira das metas físicas seja procedida
respondendo as seguintes indagações:
O que? Definindo o que deve ser realizado por indicação do Plano Plurianual e com a
priorização estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Para que? Indicando os objetivos que serão perseguidos com a ação.
Quanto? Estabelecendo a dimensão física da ação, ou seja, as metas e volumes de
trabalho necessários para realizar a ação.
Quando? Correspondendo ao cronograma de execução, à realização da despesa.
Como? Definindo metodologias para a realização das ações. Diz respeito à
combinação dos recursos necessários à viabilização das ações.
Quem? Referindo-se a quem será o responsável pela execução; cuja resposta será dada
no nível setorial. A responsabilidade pela execução dos projetos e/ou das atividades será da
unidade gestora do recurso.
Considerando ser a peça orçamentária o documento que define todo o processo de
gestão dos recursos públicos, devem ser contemplados, na fase de elaboração orçamentária,
todos os elementos que facilitem a análise sob os aspectos da eficiência e da eficácia dos
projetos.
Nessa linha, a fase de elaboração da proposta requer o exercício paralelo da
programação da despesa orçamentária, a qual se propõe atender às seguintes etapas:
– estabelecimento das diretrizes gerais do Governo, observados os programas do PPA;
– quantificação dos recursos financeiros;
– transmissão das diretrizes gerais e do plano de trabalho de cada Ministério/Órgão aos
níveis menores de sua competência;
– elaboração pelos níveis menores (Unidades Orçamentárias ou Administrativas) do
seu programa de trabalho (projetos/atividades/operações especiais) evidenciando para cada
ação:
- objetivos a alcançar;
- metas e fases a serem atingidas;
- recursos humanos, materiais, financeiros e institucionais necessários;
- custos unitários;
- unidades de mensuração utilizadas;
– compatibilização do programa de trabalho em nível superior do órgão (SPO dos
Ministérios Civis ou órgãos equivalentes do Ministério da Defesa e outros);
– revisão ou recomendação para ampliar ou reduzir as metas propostas face às
prioridades ou limitações financeiras; e
– consolidação da proposta orçamentária (SOF/MOG).
Cabe destacar, ainda, que o Poder Executivo, para fins de elaboração da Proposta
Orçamentária, vale-se, anualmente, das instruções contidas no Manual Técnico de
Orçamento, MTO-02, cujo objetivo é orientar os participantes do processo, notadamente
quanto ao uso do Sistema Integrado de Dados Orçamentos - SIDOR II.
As informações preliminares à elaboração da proposta orçamentária, têm origem nas
bases operacionais da estrutura dos sistemas. As Unidades Gestoras, Administrativas ou
Orçamentárias, em seus níveis operacionais, dão o ponto de partida para a elaboração da
proposta orçamentária com o oferecimento das propostas parciais que serão consolidadas
pelo Órgão Setorial do respectivo Ministério/Órgão, a Coordenação-Geral de Orçamento e
Finanças – COF ou órgãos equivalentes. Esses Órgãos Setoriais, por seu lado, procedem, até
o final de julho de cada exercício, ao ajuste e compatibilização da proposta do setor com as
Políticas e Diretrizes globais e setoriais do governo (estabelecidas nos planos nacionais,
regionais e setoriais, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e no Plano Plurianual).
Vale salientar que integram as propostas parciais, além das Unidades Orçamentárias da
Administração direta, as entidades da Administração indireta e os Fundos, inclusive das
empresas em que a União detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com
direito a voto, desde que integrem o orçamento.
O PLANO PLURIANUAL
O Plano Plurianual – PPA foi instituído pela Constituição Federal de 1988 (art. 165, I e
§ 1º), vindo a substituir os anteriores Orçamentos Plurianuais de Investimentos. A
competência para remetê-lo ao Congresso Nacional é privativa do Presidente da República,
pois, de acordo com o art. 84, Inciso XXIII, da CF, compete privativamente ao Presidente da
República enviar ao Congresso Nacional o Plano Plurianual, o projeto de Lei de Diretrizes
Orçamentárias e as propostas de orçamento previstas na Constituição. No seio do
Parlamento, a proposta de Plano Plurianual poderá receber emendas, apresentadas na
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, onde receberão parecer, que
após votado na Comissão, será apreciado pelo Congresso Nacional na forma do Regimento
Comum.
O Presidente da República poderá remeter mensagem ao Congresso Nacional,
propondo modificações no Projeto de PPA, enquanto não iniciada a votação, na Comissão
Mista, da parte cuja alteração é proposta.
A lei que instituir o PPA estabelecerá, por regiões, as diretrizes, objetivos e metas da
Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem assim
aquelas relativas aos programas de duração continuada (mais de um exercício financeiro).
Diretrizes são orientações ou princípios que nortearão a captação, gestão e gastos de
recursos durante o período, com vistas a alcançar os objetivos de Governo no período do
Plano.
Objetivos consistem na discriminação dos resultados que se pretende alcançar com a
execução das ações governamentais que permitirão a superação das dificuldades
diagnosticadas.
Metas são a tradução quantitativa dos objetivos.
Observação: O conceito de despesas de capital pode ser encontrado no Módulo acerca
de despesa pública.
A título de exemplo, a proposta de Plano Plurianual para o período 2000-2003
estabeleceu o seguinte:
Diretrizes Estratégicas:
– consolidar a estabilidade econômica com crescimento sustentado;
– promover o desenvolvimento sustentável voltado para a geração de empregos e
oportunidades de renda;
– combater a pobreza e promover a cidadania e a inclusão social;
– consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos;
– reduzir as desigualdades inter-regionais;
– promover os direitos de minorias vítimas de preconceito e discriminação.
MacroObjetivos:
– criar um ambiente macroeconômico favorável ao crescimento sustentado;
– sanear as finanças públicas;
– elevar o nível educacional da população e ampliar a capacitação profissional;
– atingir US$ 100 bilhões de exportação até 2002;
– aumentar a competitividade do agronegócio;
– desenvolver a indústria do turismo;
– desenvolver a indústria cultural;
– promover a modernização da infra-estrutura e melhoria dos serviços de
telecomunicações, energia e transportes;
– promover a reestruturação produtiva com vistas a estimular a competição no mercado
interno;
– ampliar o acesso aos postos de trabalho e melhorar a qualidade do emprego;
– melhorar a gestão ambiental;
– ampliar a capacidade de inovação;
– fortalecer a participação do país nas relações econômicas internacionais;
– ofertar escola de qualidade para todos;
– assegurar o acesso e a humanização do atendimento na saúde;
– combater a fome;
– reduzir a mortalidade infantil;
– erradicar o trabalho infantil degradante e proteger o trabalhador adolescente;
– assegurar os serviços de proteção à população mais vulnerável à exclusão social;
– promover o desenvolvimento integrado do campo;
– melhorar a qualidade de vida nas aglomerações urbanas e regiões metropolitanas;
– ampliar a oferta de habitações e estimular a melhoria das moradias existentes;
– ampliar os serviços de saneamento básico e de saneamento ambiental das cidades;
– melhorar a qualidade do transporte e do trânsito urbanos;
– promover a cultura para fortalecer a cidadania;
– promover a garantia dos direitos humanos;
– garantir a defesa nacional como fator de consolidação da democracia e do
desenvolvimento;
– mobilizar governo e sociedade para a redução da violência.
Metas: foram estabelecidas em cada programa previsto no plano para o atingimento
dos objetivos.
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser
iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou em lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.
O projeto de PPA, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do
mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do término do
primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão
legislativa.
Cabe à lei complementar dispor sobre a vigência, os prazos, a elaboração e a
organização do PPA. Essa lei complementar ainda não foi promulgada, portanto ainda estão
em vigor as regras estatuídas no art. 35, § 2º, I do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, transcritos no parágrafo anterior.
O PPA não é imutável no seu período de vigência. Lei específica, com a mesma
tramitação descrita supra, poderá alterá-lo, conforme já ocorrido.
A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
É, também, criação da Constituição de 1988. O Presidente da República deve enviar o
projeto anual de LDO até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro
(15 de abril). O Congresso Nacional deverá devolvê-lo para sanção até o encerramento do
primeiro período da sessão legislativa, que não será interrompida sem a aprovação do projeto
(art. 57 § 2º da CF).
No Congresso, o projeto de LDO poderá receber emendas, desde que compatíveis com
o plano plurianual, que serão apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização – CMPOF, onde receberão parecer, sendo apreciadas pelas duas
casas na forma do regimento comum.
O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para
propor modificações no projeto de LDO, enquanto não iniciada a votação na CMPOF, da
parte cuja alteração é proposta.
Constarão da Lei de Diretrizes Orçamentárias:
– as metas e prioridades da Administração Pública federal, incluindo as despesas de
capital para o exercício subseqüente;
– as orientações a serem seguidas na elaboração do orçamento do exercício
subseqüente;
– os limites para elaboração das propostas orçamentárias de cada Poder;
– disposições relativas às despesas com pessoal (art. 169 da CF);
– disposições relativas às alterações na legislação tributária; e
– disposições relativas à administração da dívida pública; e
– política da aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
– Anexo de metas fiscais
– anexo de riscos fiscais
A LDO é o instrumento propugnado pela Constituição, para fazer a transição entre o
PPA (planejamento estratégico) e as leis orçamentárias anuais.
OS ASPECTOS CONSTITUCIONAIS E A INTER-RELAÇÃO
PLANO/ORÇAMENTO
No atual modelo orçamentário brasileiro existe estreita conexão entre Planejamento e
Orçamento, formando assim, um binômio inseparável.
Para os estudiosos da área, distribuição de recursos é Política Pública e deve ter por
base o entrelaçamento entre Planejamento/Orçamento/Implementação. Esse entrosamento,
no caso brasileiro, teve seu marco inicial com o advento da Lei nº 4.320/64, que
pretendeu instituir o Orçamento-Programa, instrumento de alocação de recursos com
ênfase não no objeto de gasto, mas no seu objetivo.
De todos os problemas da economia brasileira, um dos mais evidentes tem sido a
ausência de planejamento de longo prazo. Os modelos afetados por longos períodos de
inflação alta tornam-se estéreis no campo do planejamento, situação essa que compromete a
continuidade dos programas e projetos, ensejando o que se costuma chamar, nas palavras de
Peter Drucker, de “era da descontinuidade”.
Ainda no dizer de Peter Drucker, “o planejamento de longo prazo não trata de ações
futuras; mas da futuridade das atuais decisões”.
É emergencial, portanto, que se persiga a continuidade da estabilidade econômica e de
fundamental importância a adoção de planos de longo prazo, seriamente implementados,
cujos instrumentos gerenciadores devem ser os Orçamentos Gerais da União, tecnicamente
conhecidos como Orçamentos-Programa Anuais, orientados pelas Leis de Diretrizes
Orçamentárias. Este conceito está sendo implementado com a proposta de Plano Plurianual
para o período de 2000-2003, cujo grande trunfo reside na introdução do modelo de
Gerenciamento de Programas, que permite padronizar a linguagem do PPA e da LOA (Lei
Orçamentária Anual).
Nota-se, portanto, a proposital abrangência dessa plano que, em última análise,
objetiva propiciar as ações necessárias, tanto em despesas de investimento quanto em
despesas de custeio, para que se possa priorizar a solução dos problemas de maior amplitude
e relevância para a sociedade.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO tem por principal função o estabelecimento
dos parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir,
dentro do possível, a realização das metas e objetivos contemplados nos programas do plano
plurianual.
É papel da LDO ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às reais possibilidades
de caixa do Tesouro.
A LDO é, na realidade, a cartilha de balizamento que direciona e orienta o preparo do
Orçamento da União, o qual deve estar, para sua aprovação, em plena consonância com as
disposições do Plano Plurianual.
CONCEITO DE ORÇAMENTO
O orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em termos
financeiros, para determinado período, os planos e programas de trabalho, ajustando o ritmo
de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a contínua e oportuna
liberação desses recursos.
Para Aliomar Baleeiro, o orçamento público “é o ato pelo qual o Poder Executivo
prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo período, e em pormenor, a execução das
despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela
política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em
lei.”
René Stourn entende: “O Orçamento do Estado é o ato contendo a aprovação prévia
das Receitas e Despesas Públicas”, “para um período determinado”, como arrematou o Prof.
Amaro Cavalcanti.
EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO
Orçamento Clássico ou Tradicional
Antes do advento da Lei nº 4.320, de 17/3/64, o orçamento utilizado pelo Governo
Federal era o orçamento tradicional. O orçamento clássico se caracterizava por ser um
documento de previsão de receita e de autorização de despesas, estas classificadas segundo o
objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano. Em sua
elaboração não se enfatizava, primordialmente, o atendimento das necessidades da
coletividade e da Administração; tampouco se destacavam os objetivos econômicos e sociais.
A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele não
privilegiava um programa de trabalho e um conjunto de objetivos a atingir. Assim, dotava
um órgão qualquer com as dotações suficientes para pagamento de pessoal e compra de
material de consumo e permanente para o exercício financeiro. Os órgãos eram
contemplados no orçamento, sobretudo de acordo com o que gastavam no exercício anterior
e não em função do que se pretendia realizar (inercialidade).
Orçamento de Desempenho ou de Realizações
O orçamento clássico evoluiu para o orçamento de desempenho ou de realizações,
onde se buscava saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”.
Assim, saber o que a Administração Pública compra tornou-se menos relevante do que saber
para que se destina a referida aquisição. O orçamento de desempenho, embora já ligado aos
objetivos, não poderia, ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe faltava
uma característica essencial, que era a vinculação ao Sistema de Planejamento.
Orçamento-Programa
A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a partir da
edição da Lei nº 4.320. O Decreto-Lei nº 200, de 23/2/67, menciona o orçamento-programa
como plano de ação do Governo Federal, quando, em seu
art. 16, determina: “em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará
a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à
execução coordenada do programa anual”.
O orçamento-programa está intimamente ligado ao Sistema de Planejamento e aos
objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo.
O Orçamento-programa pode ser definido como sendo “um plano de trabalho expresso
por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua
execução”. Como se observa, o orçamento-programa não é apenas documento financeiro,
mas, principalmente, instrumento de operacionalização das ações do governo, viabilizando
seus projetos/atividades/operações especiais em consonância com os planos e diretrizes
estabelecidos, oferecendo destaque às seguintes vantagens:
a) melhor planejamento de trabalho;
b) maior precisão na elaboração dos orçamentos;
c) melhor determinação das responsabilidades;
d) maior oportunidade para redução dos custos;
e) maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do
Legislativo e do público;
f) facilidade para identificação de duplicação de funções;
g) melhor controle da execução do programa;
h) identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos
absolutos e relativos;
i) apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do inter-relacionamento
entre custos e programas; e
j) ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.
a) Orçamento Tradicional x Orçamento-Programa
O Orçamento Tradicional
– não é baseado em uma programação;
– distribui recursos segundo os objetos de gasto (pessoal, material de consumo, etc.);
– força os diferentes setores públicos a pressionarem a Administração superior em
busca de maiores recursos;
– conduz os responsáveis superiores a procederem a cortes indiscriminados no
montante dos recursos solicitados, no intuito de adequar a despesa à estimativa de receita ou
a superestimarem as receitas, para atender às pressões nas despesas;
– não incentiva a busca da economicidade por parte do administrador, já que não
possui mecanismos de controle de custos dos produtos oferecidos.
O Orçamento-Programa
– atribui recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas; e não para
um conjunto de compras e pagamentos;
– atribui responsabilidade ao administrador;
– permite interdependência e conexão entre os diferentes programas do trabalho;
– permite mobilizar recursos com razoável antecedência;
– permite identificar duplicidade de esforços;
– permite o controle de custos dos produtos oferecidos pelo governo à sociedade.
Observação: Na teoria, o orçamento-programa estabelece os objetivos como critério
para alocação de recursos. Na prática brasileira, o compromisso com a tradição orçamentária
tem consumido a maior parte dos recursos.
b) Elaboração do Orçamento-Programa
Identificam-se, na elaboração de um orçamento-programa, algumas fases nítidas e
necessárias, quais sejam:
1. Determinação da situação identificação dos problemas existentes.
2. Diagnóstico da situação identificação das causas que concorrem para o
aparecimento dos problemas.
3. Apresentação das soluções: identificação das alternativas viáveis para solucionar
os problemas.
4. Estabelecimento das prioridades: ordenamento das soluções encontradas.
5. Definição dos objetivos: estabelecimento do que se pretende fazer e o que se
conseguirá com isso.
6. Determinação das tarefas: identificação das ações necessárias para atingir os
objetivos.
7. Determinação dos recursos: arrolamento dos meios: recursos humanos, materiais,
técnicos, institucionais e serviços de terceiros necessários.
8. Determinação dos meios financeiros: expressão monetária dos recursos alocados.
O custo financeiro necessário para utilizar os recursos que necessitam ser mobilizados.
DISCUSSÃO E VOTAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA
No Legislativo, o projeto é encaminhado à Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização, a que se refere o parágrafo 1º do art. 166 da Constituição, hoje
composta por 84 (oitenta e quatro) membros titulares, sendo 63 (sessenta e três) Deputados e
21 (vinte e um) Senadores (Resolução nº 2 de 1995-CN).
O Presidente da Comissão designa o Relator-Geral. A este caberá submeter à Comissão
um parecer preliminar, em que são fixados parâmetros que orientarão a elaboração dos
relatórios parciais e setoriais, inclusive quanto à formulação de emendas.
Os relatórios setoriais são discutidos e votados no âmbito das Subcomissões. Ao
Relator-Geral compete adequar os pareceres setoriais aprovados em cada Subcomissão,
vedada qualquer modificação, ressalvadas as alterações por ele propostas e aprovadas pelo
Plenário da Comissão, bem como as decorrentes de destaques aprovados pela Comissão.
O Relatório-Geral é discutido e votado pelo Plenário da Comissão e, posteriormente,
submetido ao Plenário do Congresso Nacional.
Aprovada a redação final, o projeto é então encaminhado à sanção do Presidente da
República. A devolução para sanção deve ocorrer até o encerramento da sessão legislativa.
Por conseguinte, a sessão não poderia ser encerrada sem a aprovação e o encaminhamento do
projeto de lei orçamentária ao Executivo.
SANÇÃO E VETO
O Presidente da República terá 15 (quinze) dias úteis, a contar da data do recebimento
do projeto, para sancioná-lo. Poderá também vetá-lo, no todo ou em parte, comunicando o
fato em 48 (quarenta e oito) horas ao Presidente do Senado Federal, expondo seus motivos.
O silêncio importa sanção.
Na ocorrência de veto, ele será apreciado em sessão conjunta, dentro de 30 (trinta) dias
de seu recebimento. Não havendo deliberação, o veto será colocado na ordem do dia da
sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final, com exceção das
medidas provisórias.
Para que o veto seja rejeitado, isto é, para que se restabeleça o texto aprovado
originalmente pelo Plenário, é necessária maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em
escrutínio secreto.
Se o veto for derrubado, o projeto será enviado, para promulgação, ao Presidente da
República.
No caso de o Presidente não promulgar a lei – nas hipóteses de silenciar até 48
(quarenta e oito) horas após sua aprovação ou derrubada de veto – cabe ao Presidente do
Senado e, em igual prazo, ao seu Vice-Presidente, fazê-lo.
Ressalte-se que a publicação da lei e, portanto, sua entrada em vigor só se dará com a
sanção pelo Presidente da República ou a promulgação pelo Presidente ou Vice-Presidente
do Senado.
NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO
Há um processo, todo especial, de elaboração legislativa em relação ao orçamento,
como vimos. O Executivo apresenta a proposta orçamentária ao Legislativo e, ao aprová-la, é
remetida novamente ao Chefe do Executivo, que a transforma em lei.
A discussão sobre a Natureza Jurídica do Orçamento recai, exatamente, nesta situação:
que tipo de lei ele traz consigo? Qual a origem desta lei?
Convém ressaltar, desde logo, que no sentido formal o Orçamento proporciona o
surgimento de uma lei, pois ela estará submetida a um processo de elaboração legislativa,
como as demais outras normas, ao ser sancionado o projeto de lei receberá um número de lei,
numeração que obedece ao critério cronológico, é objeto de sanção, sujeitando-se, ainda, à
sua publicação pela Imprensa Oficial. O Orçamento, portanto, é lei em seu sentido formal,
isto é, textual.
Apesar deste entendimento generalizado, em seu sentido material, vale dizer, no seu
conteúdo, os autores dividem sua opinião.
Carvalho de Mendonça, citado por Alberto Deodato, está “entre os que não definem
como lei, justifica a sua posição, dizendo que os atos orçamentários não têm as condições de
generalidade, constância ou permanência que dão cunho à verdadeira lei; não encerram
declaração de direito; e não são mais do que medidas administrativas tomadas com
intervenção do aparelho legislativo”.
Léon Duguit pensa que o orçamento de gastos não é mais que um ato administrativo,
enquanto que o de recursos, nos países onde impera o princípio da anualidade dos impostos,
contém regras legislativas materiais.
Para a perfeita compreensão da matéria devemos entendê-la da seguinte maneira:
a) há, em nosso ordenamento jurídico várias leis que se aplicam aos comportamentos
sociais, independentemente da vontade de quem quer que seja, onde chamaríamos estas lei
de “atos-regras”. Exemplo: uma autoridade policial, ao tomar conhecimento da ocorrência de
uma infração penal, digamos, um estelionato, sem que ninguém lhe peça, ela instaura a
máquina judicial, com a abertura do Inquérito Policial. Esta função decorre de um “atoregra”,
imperativo de sua função;
b) há, ainda, em nosso ordenamento jurídico várias leis, ou dispositivos de leis, que,
para serem aplicadas aos comportamentos sociais, dependem da manifestação de vontade de
algumas pessoas; estas normas jurídicas são chamadas de “atos-subjetivos”, uma vez que
dependem, muito mais, da vontade (limitada por alguns interesses) da pessoa, do que da
vontade do Estado. Assim, nos crimes de Ação Penal Privada: a autoridade policial chegou,
mesmo, a ver (seria uma testemunha ocular dos fatos) a infração, contudo, ela nada pode
fazer, enquanto a parte interessada não manifestar a sua vontade de instauração do Inquérito
Policial. É uma norma jurídica advinda de um “ato-subjetivo”;
c) muitas leis, contudo, não se auto-aplicam, ou mesmo, não se aplicam pela simples
vontade, sem que tenha ocorrido uma situação, que dê eficácia à sua aplicação futura. Gaston
Jeze chama esta situação de “ato-condição”, pois, “a competência dos agentes
administrativos para poder cobrar dito impostos nasce das respectivas leis atributivas dessa
competência, e o orçamento não é mais do que um “ato-condição”, sem conter o princípio
geral, impessoal e obrigatório, próprio de toda lei.” Isto significa que não bastam as leis anteriores
que criam os tributos, não bastam as leis que criam uma despesa, para o Estado poder
cobrar ou poder despender. É imprescindível que toda a receita e despesa, para sua
realização, constem da Lei Orçamentária Anual, fornecendo-nos o dogma da anualidade.
Em comunhão com o pensamento doutrinário, encontramos a nossa Constituição, em
vários dispositivos, adotando a noção da necessidade, tanto da receita como da despesa,
figurar na lei orçamentária, ressalvadas, algumas situações.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
O orçamento público surgiu para atuar como instrumento de controle das atividades
financeiras do governo. Entretanto, para real eficácia desse controle, faz-se mister que a
constituição orgânica do orçamento se vincule a determinadas regras ou princípios
orçamentários.
Divergem os escritores na fixação dos princípios e, em conseqüência, torna-se extensa
a relação que apresentam. Entre os principais solicitados pelos tratadistas, destacamos os
seguintes:
Anualidade: de conformidade com o princípio da anualidade, também denominado
periodicidade, as previsões de receita e despesa devem referir-se,
sempre a um período limitado de tempo. Ao período de vigência do
orçamento denomina-se exercício financeiro. No Brasil, de acordo com
o art. 34 da Lei nº 4.320/64, o exercício financeiro coincide com o ano
civil: 1º de janeiro a 31 de dezembro;
Unidade: o orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas um orçamento e
não mais que um para dado exercício financeiro. Visa-se com esse
princípio eliminar a existência de orçamentos paralelos;
Universalidade: o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas referentes
aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração
direta e indireta. (art. 165, § 5º, CF);
Exclusividade: o orçamento deve conter apenas matéria orçamentária e não cuidar de
assuntos estranhos, o que, aliás, está previsto no art. 165, § 8º da Constituição.
O princípio da exclusividade foi introduzido no Direito brasileiro
pela reforma constitucional de 1926. Sua adoção como norma
constitucional pôs fim às distorções das famosas “caudas
orçamentárias”. Exceção feita à autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de créditos;
Especificação: este princípio tem por escopo vedar as autorizações globais, ou seja, as
despesas devem ser classificadas com um nível de desagregação tal que
facilite a análise por parte das pessoas. De acordo como art. 15 da Lei nº
4.320, 17/3/64, a discriminação da despesa na lei-de-meios far-se-á, no
mínimo, por elementos (pessoal, material, serviços, obras, etc.). As leis
de Diretrizes Orçamentárias também vêm determinando que o Poder
Executivo enviará ao Congresso Nacional os projetos de lei
orçamentária e dos créditos adicionais em meio eletrônico com sua
despesa regionalizada e discriminada, no caso do projeto de lei
orçamentária, por elemento de despesa;
Publicidade: o conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado) através dos
veículos oficiais de comunicação/divulgação para conhecimento público
e para a eficácia de sua validade, que é princípio para todos os atos
oficiais do governo. No caso específico, a publicação deve ser feita no
Diário Oficial da União;
Equilíbrio: por equilíbrio se entende que, em cada exercício financeiro, o montante
da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período. O
equilíbrio não é uma regra rígida, embora a idéia de equilibrar receitas
continue ainda sendo perseguida, principalmente a médio ou longo
prazo. Uma razão fundamental para defender esse princípio é a
convicção de que ele constitui o único meio de limitar o crescimento dos
gastos governamentais e do conseqüente endividamento público;
Orçamento Bruto: todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento
em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. Segundo
Giacomoni, “a regra pretende impedir a inclusão, no orçamento, de
importâncias líquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo positivo ou
negativo resultante do confronto entre as receitas e as despesas de
determinado serviço público”. De acordo com o art. 6º da Lei nº
4.320/64, “todas as despesas constarão da Lei de Orçamento pelo seus
totais, vedadas quaisquer deduções”.
Não-Afetação: este princípio está expresso no inciso IV do art. 167 da Constituição
Federal, que estatui: “É vedada a vinculação de receita de impostos a
órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da
arrecadação a que se referem os arts. 158 e 159 (FPE, FPM, FCO, FNO,
FNE), a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento de
ensino, como determinado pelo
art.212 e a prestação de garantias às operações de crédito por
antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem assim o disposto
no § 4º deste artigo (vinculação de receitas próprias para prestação de
garantia à União). (O grifo e as observações são nossos.)
CRÉDITOS ADICIONAIS
São as autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na lei
de orçamento. Em outras palavras, podemos considerar os créditos adicionais como
instrumentos de ajustes orçamentários, que visam atender às seguintes situações: corrigir
falhas da Lei de Meios; mudanças de rumo das políticas públicas; variações de preço de
mercado dos bens e serviços a serem adquiridos pelo governo; e situações emergenciais
inesperadas e imprevisíveis.
São classificados em:
– suplementares;
– especiais;
– extraordinários.
a) Crédito Suplementar
É destinado ao reforço de dotação orçamentária já existente.
Utilizados quando os créditos orçamentários são ou se tornam insuficientes (como, por
exemplo, aumento de um insumo utilizado pelo governo).
Estes créditos estão relacionados diretamente ao orçamento, já que suplementam
dotações já existentes.
Sua abertura depende da existência de recursos disponíveis para acorrer à despesa e
será precedida de exposição justificativa.
É autorizado por lei, e aberto por decreto do Poder Executivo.
A Lei de Orçamento Anual poderá conter autorização para que o Poder Executivo abra
créditos suplementares (somente) até determinada importância.
b) Crédito Especial
É destinado às despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica na Lei
de Meios. O crédito especial cria novo item de despesa, para atender a um objetivo não
previsto no orçamento.
Sua abertura depende da existência de recursos disponíveis para acorrer à despesa e
será precedida de exposição justificativa.
É autorizado por lei e aberto por decreto do Poder Executivo.
Se a lei de autorização do crédito for promulgada nos últimos quatro meses do
exercício, poderá ser reaberto no exercício seguinte, nos limites de seu saldo, sendo
incorporado ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.
c) Crédito Extraordinário
É destinado a atender despesas urgentes e imprevisíveis, como as decorrentes de
guerra, comoção interna ou calamidade pública.
Caracteriza-se assim:
a) pela imprevisibilidade do fato, que requer ação urgente do Poder Público;
b) por não decorrer de planejamento e, pois, de orçamento.
Independem da existência prévia de recursos disponíveis.
Abertos por Medida Provisória.
Se a abertura do crédito for promulgada nos últimos quatro meses do exercício, poderá
ser reaberto no exercício seguinte, nos limites de seu saldo, sendo incorporado ao orçamento
do exercício financeiro subseqüente.
Consideram-se recursos disponíveis para fins de abertura de créditos suplementares e
especiais, além da reserva de contingência:
I - O superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
II - Os provenientes do excesso de arrecadação;
III - Os resultados de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de
créditos adicionais autorizados em lei; e
IV - O produto de operações de crédito autorizados em forma que juridicamente
possibilite ao Poder Executivo realizá-las.
Entende-se por:
Superávit financeiro – a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo
financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as
operações de crédito a eles vinculadas;
Excesso de arrecadação – o saldo positivo das diferenças, acumuladas mês a mês, entre
a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício,
excluída a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.
Por fim, o ato que abrir o crédito adicional indicará a importância, a espécie do mesmo
e a classificação da despesa, até onde for possível.
EXECUÇÃO DA DESPESA PÚBLICA
A despesa pública é executada em três estágios: empenho, liquidação e pagamento.
O primeiro estágio da despesa pode ser conceituado como prescreve o art. 58 da Lei nº
4.320/64: “O empenho da despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o
Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”. O empenho é
obrigatório, não sendo permitida a realização de despesa sem empenho.
O empenho é prévio, precede a realização da despesa e tem por objetivo respeitar o
limite do crédito orçamentário, como, aliás, o art. 59 da Lei nº 4.320/64 diz: “O empenho da
despesa não poderá exceder o limite de créditos concedidos”.
A emissão do empenho abate o seu valor da dotação orçamentária total do programa de
trabalho, tornando a quantia empenhada indisponível para nova aplicação. É uma garantia
para o fornecedor ou prestador de serviço contratado pela Administração Pública de que a
parcela referente ao seu contrato foi bloqueada para honrar os compromissos assumidos.
Os empenhos, de acordo com a sua natureza e finalidade, são classificados: em
empenho ordinário, empenho estimativa e empenho global. Entende-se por Nota de
Empenho o documento utilizado para fins de registro da operação de empenho de uma
despesa.
A anulação do empenho da despesa far-se-á também através da Nota de Empenho, com
o mesmo número de vias e destino. As anulações são identificadas pelo código do evento. O
valor do empenho anulado reverte à dotação do programa de trabalho, tornando-se
novamente disponível para empenho naquele exercício.
A Liquidação é o segundo estágio da despesa e consiste na verificação do direito
adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo
crédito (art. 63 da Lei nº 4.320/64). É a verificação se o contratante cumpriu o implemento
de condição.
Somente após a apuração do direito adquirido pelo Credor, tendo por base os
documentos comprobatórios do respectivo crédito, ou da completa habilitação da entidade
beneficiada, a Unidade Gestora providenciará o imediato pagamento de despesa. É evidente,
portanto, que nenhuma despesa poderá ser paga sem estar devidamente liquidada.
O pagamento é a última fase da despesa. Este estágio consiste na entrega de recursos
equivalentes à dívida líquida, ao credor, mediante ordem bancária. A emissão de Ordem
Bancária será precedida de autorização do titular da Unidade Gestora, ou seu preposto, em
documento próprio da Unidade.
Denomina-se suprimento de fundos, portanto, a modalidade de pagamento de despesa
permitida em casos excepcionais e somente quando sua realização não possa subordinar-se
ao processo normal de atendimento por via de ordem bancária.
Essa modalidade simplificada de execução de despesa consiste na entrega de
numerário a servidor para a realização de despesa precedida de empenho na dotação própria,
que, por sua natureza ou urgência, não possa subordinar-se ao processo normal da execução
orçamentária e financeira.
Consoante o art. 36 da Lei nº 4.320/64, consideram-se Restos a Pagar, ou resíduos
passivos, as despesas empenhadas mas não-pagas dentro do exercício financeiro, ou seja, até
31 de dezembro (arts. 35 e 67 do Decreto nº 93.872/86).
O regime de competência exige que as despesas sejam contabilizadas conforme o
exercício a que pertençam, ou seja, em que foram gerados. Se uma despesa foi empenhada
em um exercício e somente foi paga no seguinte, ela deve ser contabilizada como
pertencente ao exercício em que foi empenhada. Por ter sido realizada no ano anterior, o
eventual pagamento da despesa no exercício seguinte deve ser considerado extraorçamentário.
Conforme sua natureza, as despesas inscritas em Restos a Pagar podem ser
classificadas em: processadas e não-processadas.
a) São Restos a Pagar processados as despesas em que o credor já tenha cumprido as
suas obrigações, que já tenha entregue o material, prestado dos serviços ou executado a etapa
da obra, dentro do exercício, tendo, portanto, direito líquido e certo, e está em condições de
pagamento imediato, ou seja, representam os casos de despesas já liquidadas, faltando
apenas o pagamento.
b) São Restos a Pagar não-processados as despesas que dependem, ainda, da prestação
do serviço ou fornecimento do material, ou seja, cujo direito do credor não foi apurado.
Representam, portanto, despesas ainda não-líquidas.
Despesas de exercícios anteriores são as dívidas resultantes de compromissos gerados
em exercícios financeiros anteriores àqueles em que devem ocorrer os pagamentos, e que não
estejam inscritos em Restos a Pagar, no caso de se referirem ao exercício imediatamente
anterior.
Poderão ser pagas à conta de despesas de exercícios anteriores, mediante autorização
do ordenador de despesa, respeitada a categoria econômica própria:
a) as despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo
consignava crédito próprio com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham
processado na época própria; assim entendidas aquelas cujo empenho tenha sido considerado
insubsistente e anulado no encerramento do exercício correspondente, mas que, dentro do
prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigação.
b) os Restos a Pagar com prescrição interrompida; assim considerada a despesa cuja
inscrição como Restos a Pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor; e
c) os compromissos decorrentes de obrigação de pagamento criada em virtude de lei e
reconhecidos após o encerramento do exercício.
PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA
A Secretaria do Tesouro Nacional é o órgão responsável pela administração e
utilização dos recursos que entram nos cofres do Governo Federal, provenientes
principalmente dos tributos pagos pelos contribuintes. A atual legislação estabelece como
atribuições da STN a elaboração e execução da programação financeira da União; a
administração dos haveres financeiros e mobiliários (títulos), bem como das
responsabilidades da União; e a execução das operações de crédito e da política de dívida
pública federal, interna e externa, bem como o controle dos limites de endividamento do
setor público.
Conforme determina o art. 5º do Decreto nº 93.874, de 23/12/86, a programação
financeira tem por finalidade a formulação de diretrizes para elaboração das propostas de
cronogramas de desembolso, estabelecimento do fluxo de caixa e fixação de limites de
saques periódicos contra a conta do Tesouro Nacional, objetivando:
a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo oportuno, a soma de recursos
necessários e suficientes à melhor execução do seu programa anual de trabalho; e
b) manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita
arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir eventuais insuficiências financeiras.
O Decreto de Programação Financeira tem, entre outras finalidades:
– adaptar o fluxo financeiro aos diversos programas de trabalho;
– manter o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada (sazonalidade da
receita);
– permitir às unidades saber de antemão o volume de recursos que poderão empenhar e
o limite de seus pagamentos.
Compete à Secretaria do Tesouro Nacional aprovar a programação financeira de
desembolso para o exercício, procurando ajustar as necessidades da execução do orçamentoprograma
ao fluxo de caixa do Tesouro. O fluxo de caixa do Tesouro é mais abrangente do
que o cronograma de desembolso, pois ele engloba não só as despesas, mas também as
receitas do Governo. A programação financeira visa estabelecer um fluxo de caixa mais
consentâneo com as políticas fiscal e monetária do governo.
CONTROLE DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA
O controle exerce na administração sistêmica papel fundamental no desempenho eficaz
de qualquer organização. É através dele que detectamos eventuais desvios ou problemas que
ocorrem durante a execução de um trabalho, possibilitando a adoção de medidas corretivas
para que o processo se reoriente na direção dos objetivos traçados pela organização.
Na Administração Pública a importância do controle foi destacada, principalmente,
com o advento da Reforma Administrativa de 1967. Assim, o art. 6º do Decreto-Lei nº
200/67 o coloca, ao lado do planejamento, entre os cinco princípios fundamentais que
norteiam as atividades da Administração Federal.
Evidentemente, o controle não é fim em si mesmo e, dentro desse espírito, os controles
puramente formais ou cujo custo seja superior ao risco devem ser abandonados, não só em
atendimento ao art. 14 do Decreto-Lei nº 200, mas também à política de desburocratização
do Governo.
A Lei nº 4.320/64 estabelece que o controle da execução orçamentária e financeira da
União, Estados, Municípios e Distrito Federal será exercido pelos Poderes Legislativo e
Executivo, mediante controles externo e interno, respectivamente.
Esse entendimento é reafirmado pelo art. 70 da Constituição, que determina:
“A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da
União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder.”
De acordo com o que dispõe o art. 75 da Lei nº 4.320/64, o controle da execução
orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da
despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores
público; e
III - o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetários e em
termos de realização de obras e prestação de serviços.
Os dois primeiros itens expressam a preocupação jurídico-legal ou formal do controle,
por influência do orçamento tradicional. O inciso I apresenta a abrangência do controle,
definindo sua universalidade – todos os atos que resultem a arrecadação da receita e a
realização da despesa. Já o inciso II individualiza o objeto do controle, recaindo, desta forma,
sobre cada agente da Administração. O último inciso já demonstra a preocupação do
legislador com o controle do Orçamento-Programa, dado que o objetivo é avaliar o
cumprimento das ações constantes do orçamento – programas de trabalho –, avaliando a
realização de obras e prestação de serviços.
CONTROLE INTERNO
As atividades de controle encontram-se disseminadas em todo o corpo da
Administração Federal, devendo ser exercidas em todos os níveis e através não só de um
órgão específico mas também das chefias competentes e dos próprios órgãos de cada
sistema, conforme determina o art. 13 do Decreto-Lei nº 200/67. A coordenação dessas
atividades no Poder Executivo, entretanto, está legalmente atribuída à Secretaria Federal de
Controle Interno do Ministério da Fazenda – SFC, órgão integrante do Sistema de Controle
Interno do Poder .
O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal tem as seguintes
finalidades:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência, da
gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas entidades da Administração
Pública Federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito
privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Constata-se, desde logo, que, além de serviço de suporte às atividades de controle
externo, ao controle interno cabem as importantes tarefas de avaliação do cumprimento das
metas previstas no Plano Plurianual e da execução dos programas de governo e dos
orçamentos da União, consoante o disposto no art. 74, da Constituição Federal, que prevê
que a verificação da legalidade dos atos de execução será prévia, concomitante e
subseqüente.
CONTROLE EXTERNO
O controle externo, consoante o art. 71, da Carta Magna é exercido pelo Congresso
Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União – TCU, e compreende, dentre outras
atividades, a apreciação das contas do Presidente da República, o julgamento das contas dos
administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos, bem como a legalidade
dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título. O TCU é responsável, portanto, pelas
funções de auxiliar o Congresso Nacional na atividade de controle externo, apresentando
Relatório e Parecer Prévio sobre as contas do Presidente da República e julgando a
regularidade das contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores
públicos, através de levantamentos contáveis, relatórios e certificados de auditoria.
O Presidente da República deverá remeter ao Congresso Nacional, dentro de sessenta
dias após a abertura da sessão legislativa, as contas relativas ao ano anterior, consoante
determina o art. 84, inc. XXIV, da Constituição. O Congresso Nacional, por sua vez,
encaminhará ao TCU as contas do Presidente, acompanhadas de demonstrativos elaborados
pela STN, para que o Tribunal elabore um Relatório e Parecer Prévio sobre as contas. O
TCU dispõe de sessenta dias para elaborar o citado parecer e remetê-lo ao Congresso
Nacional, para fins de julgamento.
O Congresso aprecia as contas dos Três Poderes da União, valendo-se, fundamentalmente,
dos seguintes documentos: Balanço Geral da União, Relatório e Parecer Prévio do TCU,
além do relatório e voto da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização
do Congresso Nacional.