AULA 2: O MODELO DE CONTROLE EXTERNO NO BRASIL
Prosseguindo o nosso curso, apresento a vocês a nossa segunda aula. Nesse encontro teremos a oportunidade de verificar como nasceu o Tribunal de Contas da União, como foi o seu desenvolvimento ao longo da história, bem como trataremos do sistema de controle externo pátrio.
1 – O MODELO DE CONTROLE EXTERNO NO BRASIL
O controle externo no Brasil nos modelos que nós temos hoje se iniciou logo após a proclamação da República. No período colonial, apesar de algumas tentativas para a criação de um órgão de controle da despesa pública, o mais próximo que se conseguiu alcançar foi a criação do ERÁRIO RÉGIO, o qual tinha como principal atribuição fiscalizar a arrecadação da receita. Logo após a proclamação da independência, o ERÁRIO RÉGIO foi transformado no Tesouro pela Constituição monárquica de 1824, oportunidade em que foram previstos os primeiros orçamentos e balanços gerais.
Na época do Império, tentou-se criar um Tribunal de Contas nos moldes que conhecemos hoje. Em 23 de junho de 1826, com a iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt, Visconde de Barbacena, e de José Inácio Borges, foi apresentado no Senado do Império projeto de lei nesse sentido. Entretanto, a nobre iniciativa não conseguiu, durante todo o período imperial, sair do papel.
Somente com a Proclamação da República, a idéia, graças ao pensamento reformista que figurava na época, pode se concretizar. Assim, por meio do Decreto 966-A, de iniciativa do então Ministro da Fazenda Rui Barbosa, foi criado o Tribunal de Contas da União. Já naquela época, o Tribunal baseava-se nos princípios da autonomia, fiscalização, julgamento e vigilância.
A primeira constituição republicana concedeu status constitucional ao Tribunal de
Contas da União, apesar de tê-lo colocado nas Disposições Gerais e Transitórias, art. 89 daquela Carta.
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A instalação do Tribunal, entretanto, só ocorreu em 17 de janeiro de 1893, graças ao empenho do Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto, Serzedello Corrêa.
Originariamente o Tribunal teve competência para exame, revisão e julgamento de todas as operações relacionadas com a receita e a despesa da União. A fiscalização se fazia pelo sistema de registro prévio. A Constituição de 1891, institucionalizou o Tribunal e conferiu-lhe competências para liquidar as contas da receita e da despesa e verificar a sua legalidade antes de serem prestadas ao Congresso Nacional.
Na Constituição de 1934, ao Tribunal de Contas da União foi reservada uma Seção, dentro do Capítulo Dos Órgãos de Cooperação nas Atividades Governamentais. Assim, percebe-se que o Tribunal ganhou uma maior relevância, na medida em que a Carta Política concedeu-lhe um capítulo próprio. Foi, também, a primeira vez que a Constituição apresentou competências específicas para o Tribunal de Contas da União. No art. 101, foi positivado o controle prévio dos contratos administrativos e, no 102, havia expressa disposição para o Tribunal emitir parecer prévio sobre as contas do Presidente da República.
A Constituição seguinte, a de 1937, pouco falou acerca dos Tribunais de Contas, apenas um artigo, deixando a sua regulamentação para os normativos infraconstitucionais (Art. 114, § ÚNICO).
Importante anotar que a maioria dos doutrinadores considera que a Carta de 1937 colocou o TCU na esfera do Poder Judiciário.
A Constituição democrática de 1946, em seu art. 2, trouxe, pela primeira vez, a expressão “com auxílio do Tribunal de Contas”. Quis aquela Carta Política deixar claro que o responsável pelo Controle Externo, no âmbito federal, era o Congresso Nacional, que seria exercido com o auxílio do TCU. A Carta de 1946 apresentava como competência da Corte de Contas o julgamento da legalidade das concessões iniciais de aposentadoria, reforma e pensões, bem como o julgamento das contas dos responsáveis por dinheiros e outros bens públicos.
A carta de 1967 apresentou-se em moldes muito semelhante ao da atual
Constituição Federal. Essa Constituição acabou com a necessidade do controle prévio dos contratos administrativos.
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Com relação à evolução histórica do Tribunal de Contas da União, não acredito que a banca possa fazer perguntas sobre a competência do TCU em determinada época. Trago essas informações acerca de sua evolução, para mostrar que não foi a Carta Política de 8 que criou o TCU. Abstraio desse tópico, como informação essencial, o fato de que a competência do Tribunal para emitir parecer prévio nas contas do Presidente da República remonta ao ano de 1934 e o fato de que o TCU já figurou na esfera do Poder Judiciário – Carta de 1937. Importante também salientar que a Constituição de 1967 retirou a competência da Corte de Contas de fazer o controle prévio dos contratos administrativos, a fim de lhes conceder eficácia.
2 – O SISTEMA DE CONTROLE EXTERNO NO BRASIL
Como mencionado em nossa primeira aula, o Brasil adotou o Sistema de Tribunais de Contas. Esse sistema é organizado da seguinte maneira: 9 1 Tribunal de Contas da União, com sede no Distrito Federal e representação em todas as Unidades da Federação; 9 26 Tribunais de Contas Estaduais – 1 em cada Unidade da Federação; 9 4 Tribunais de Contas dos Municípios – localizados nos Estados da Bahia, Ceará,
Amazonas e Goiás; e 9 2 Tribunais de Contas Municipais – localizados nos Municípios de São Paulo e Rio de Janeiro. De início, é importante termos em mente que cada Tribunal de Contas possui suas próprias competências, não existindo em nosso Sistema a possibilidade de uma Corte ser a revisora de outra. Dessa forma, caso algum responsável seja condenado no âmbito de algum Tribunal de Contas Estadual, ele não poderá recorrer desta condenação ao Tribunal de Contas da União.
Então, como saberemos qual a Corte de Contas deve atuar em cada caso? É simples!
A regra geral é: o responsável pela fiscalização é o dono do recurso. Assim, caso esteja sendo gasto um recurso da esfera federal, o Tribunal que irá atuar será o Tribunal de Contas da União. Caso o recurso em questão seja do Governo do Estado do Rio Grande do Norte, o TCE do RN será o responsável pela fiscalização.
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Agora que já sabemos como funciona a regra geral, vamos passar para as especificidades.
De vez em quando, presenciamos na impressa notícias no sentido de que o Tribunal de Contas da União condenou determinado prefeito municipal a restituir alguma verba mal aplicada no âmbito do município. Será que isso é possível ou é alguma informação truncada que nos é passada?
Realmente, isso é possível. Como anteriormente comentado, a regra geral diz que o responsável pela fiscalização é o dono do dinheiro que foi gasto. Acontece que existe a possibilidade de um ente da federação repassar a outro ente da federação recursos, de forma voluntária, para que seja realizada alguma atividade de interesse recíproco, são as chamadas transferências voluntárias, que estão previstas, dentre outros dispositivos, no art. 25 da Lei Complementar 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal. Cumpre acrescentar que as transferências voluntárias são instrumentalizadas por meio de convênios, ajustes ou outros instrumentos congêneres.
Assim, como foi a União que repassou voluntariamente recursos para o município, nada mais justo que a União fiscalize a aplicação desses recursos. Como exemplo, podemos citar a seguinte situação hipotética:
Com intuito de diminuir o problema do analfabetismo infantil, a União repassa,
VOLUNTARIAMENTE, a determinado município R$ 30.0, 0, para que o município construa uma escola. Percebemos que tanto a União como o município têm como objetivo a construção da escola e que o repasse da verba não está vinculado a nenhuma transferência de recursos determinada pela CF ou por alguma Lei. (Em momento oportuno, vamos verificar quem será o responsável pela fiscalização quando os recursos envolvidos se referirem a transferências vinculadas a determinações legal ou constitucional).
Nesse sentido, podemos chegar a seguinte conclusão: o Tribunal de Contas da
União fiscaliza a aplicação dos recursos federais, sejam eles gastos diretamente ou por meio de transferências voluntárias.
No âmbito estadual, o responsável pela fiscalização dos recursos é o Tribunal de
Contas Estadual. Contudo, incumbe, ainda, via de regra, aos TCE’s a fiscalização dos recursos gastos pelos municípios. Como verificado no início deste tópico, somente em quatro estados existe a figura dos Tribunais de Contas dos Municípios e, em apenas dois, w.pontodosconcursos.com.br 5 existe o Tribunal de Contas Municipal. Assim, para preencher esta lacuna, compete ao TCE’s fazer a fiscalização dos recursos gastos pelos municípios.
Dessa forma, com exceção dos estados que possuam Tribunais de Contas dos
Municípios, competirá ao TCE local a fiscalização tanto do dinheiro gasto no âmbito da administração estadual como no âmbito municipal.
Exemplificando, compete ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina a fiscalização dos recursos gastos com a despesa da Secretaria de Estado de Educação, com o Tribunal de Justiça do Estado, entre outros. Compete, ainda, fiscalizar as despesas de todos os municípios do Estado.
Já nos Estados que tenham Tribunais de Contas dos Municípios (TCDM), ao
Tribunal de Contas Estadual competirá fiscalizar apenas as despesas que tenham sido efetuadas no âmbito estadual, ficando para o Tribunal de Contas do Município a fiscalização dos recursos gastos no âmbito de todos os municípios. Assim, no estado de Goiás, competirá ao TCDM a fiscalização dos municípios de Anápolis, Luziânia, Goiânia etc.
Vale registrar que os Tribunais de Contas dos Municípios são órgãos ligados a estrutura organizacional do Estado. Assim sendo, compete ao Governador do Estado nomear os conselheiros que comporão o Tribunal.
No país, temos dois municípios que possuem Tribunais de Contas próprios. São eles, Rio de Janeiro e São Paulo. Logo, a esses tribunais competirá apenas a fiscalização desses dois municípios.
Necessário destacar que a Constituição Federal vedou, em seu art. 31, § 4°, a criação de Tribunais ou Conselhos de Contas municipais. Assim, nenhum município pode criar a sua própria Corte de Contas.
Ocorre que, por meio da ADIN 154, o STF já se posicionou no sentido de que somente é vedado a criação de Tribunais de Contas na estrutura organizacional dos municípios.
Como os Tribunais de Contas dos Municípios são órgãos que pertencem à estrutura estadual, não há vedação para que sejam criados novos tribunais dessa espécie. O que o constituinte originário quis vedar foi a criação de mais uma estrutura no âmbito municipal. Não nos esqueçamos que no Brasil há uma cultura de grande politização dos municípios, w.pontodosconcursos.com.br 6 aumentando este problema na medida em que diminuímos o tamanho dos municípios. Assim, é bastante comum, no interior do Brasil, termos municípios bem pequenos, sendo amplamente dominados por duas famílias. Assim, enquanto uma família governa, a outra faz oposição. Com isso, poderíamos correr o risco de o órgão que tem a função de prestar apoio técnico no exercício do Controle Externo ficar totalmente politizado.
Relembrando, então, segundo o STF, a criação de Tribunais de Contas dos
Municípios não fere o disposto no art. 31, § 4°, da CF. Já a criação de um Tribunal de Contas Municipal seria inconstitucional.
Quanto ao art. 31 da CF, acredito interessante anotar três breves comentários antes de prosseguirmos na matéria.
Os dois primeiro referem-se ao caput e ao § 2° do artigo 31, que possuem as seguintes redações:
“Art. 31 - A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo
Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.” “§ 2 - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.”
Na última prova para Analista de Controle Externo, a questão foi explorada da seguinte maneira:
“De acordo com a Constituição Federal de 1988, a fiscalização contábil, orçamentária, financeira, operacional e patrimonial do município será exercida pelo Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno dos poderes Executivo e Legislativo municipais, na forma da lei. Assim, o parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.”
Percebe-se que a questão está incorreta, pois o Controle Interno do Legislativo não tem a incumbência de fiscalizar o município. Essa tarefa é afeta ao Controle Externo, que será auxiliado pelo Controle Interno do Município. Quanto ao quorum para a derrubada do parecer prévio, a questão está de acordo com o que prevê o art. 31, § 2°, da CF. Com relação a esse quorum, importante anotar que essa é a maioria mais qualificada que a Carta w.pontodosconcursos.com.br 7 apresenta. A razão disso deve-se ao fato da politização dos municípios, como anteriormente mencionado. O que pretendeu o constituinte originário foi resguardar a tecnicidade do parecer da Corte de Contas local, pois somente com 2/3 dos membros da Câmara Municipal o parecer pode ser derrubado.
A terceira observação refere-se ao parágrafo terceiro do já citado art. 31, o qual apresenta a seguinte redação: “§ 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionarlhes a legitimidade, nos termos da lei.”
Com relação a esse dispositivo, o aluno deve ficar atento que o art. 49 da LRF apresentou novo comando para a matéria, vejamos:
“Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.”
Apesar da diferença nas duas redações, não vejo que uma possa prejudicar a outra.
A LRF apenas elasteceu o prazo fixado na CF. A respeito do tema, encontra-se tramitando no Supremo Tribunal Federal diversas ações diretas de inconstitucionalidade que visam a atacar a mencionada LRF.
Até a presente data, a eficácia do art. 49 está mantida. Dessa forma, para efeito de prova, o aluno deve ficar atento se a questão refere-se a dispositivo constitucional ou infraconstitucional, para poder responder a questão. Assim, cuidado com o assunto.
Prosseguindo com o Sistema de Controle Externo no Brasil, vamos estudar agora o
Tribunal de Contas do Distrito Federal.
O Distrito Federal é um ente sui generis em nosso ordenamento jurídico. Por não ser dividido em municípios, exerce funções estaduais e municipais. Além disso, por força de dispositivos constitucionais, recebe verbas da União para manter alguns de seus serviços.
Apesar de o Distrito Federal não ser dividido em municípios, o que poderia sugerir um controle direto de toda despesa da Administração do Distrito Federal pelo TCDF, devemos ter em consideração que algumas despesas são custeadas com verbas da União.
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Com efeito, como mencionado no início deste tópico, precisamos verificar quem é o dono do recurso para sabermos quem será o competente para fiscalizá-lo.
Seguindo orientação constitucional, temos que o art. 21, incisos XIII e XIV, da Carta Política apresenta a seguinte redação:
“Art. 21 Compete à União:
XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios;
XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)”
Dessa forma, podemos perceber que à União vai competir a realização de algumas atividades necessárias à organização e manutenção do Distrito Federal. Com efeito, como a responsável pela despesa é a União, nada mais lógico do que ser o Tribunal de Contas da União o responsável por essa fiscalização.
Para ratificar essa posição, o Tribunal de Contas da União, na Sessão Plenária de 16/06/2004, proferiu o Acórdão 739, que apresenta a seguinte ementa:
“Solicitação da Câmara dos Deputados. Informações acerca da competência para apreciação das contas das Polícias Civil e Militar e do Corpo de Bombeiros do Distrito Federal. Conhecimento. Competência do TCU. Encaminhamento das informações. Ciência ao interessado. Arquivamento.
- Corpo de Bombeiros Militar do DF. Entidade afeta à competência do TCU.
Considerações.”
A matéria pode ser questionada da seguinte forma na prova: ‘Todos os órgãos integrantes da Administração Direta do Distrito Federal são fiscalizados pelo TCDF.’
A resposta seria falsa, pois o Tribunal de Contas da União tem competência para fiscalizar a Polícia Militar e o Corpo de Bombeiros do DF, além do Poder Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito Federal e Territórios.
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Para finalizar o assunto relacionado ao Sistema de Controle Externo no Brasil, importante anotar que a Constituição Federal não trouxe previsão para que possíveis territórios venham a possuir Tribunais de Contas.
O Controle Externo dessas Autarquias Territoriais será, conforme disposto no art. 3, § 2°, feito com auxílio do Tribunal de Contas da União, o qual competirá emitir parecer prévio sobre as contas do Governo do Território, as quais serão julgadas pelo Congresso Nacional. Veja como a CF apresenta o assunto:
“Art. 3. A lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária dos Territórios. (...)
§ 2º - As contas do Governo do Território serão submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prévio do Tribunal de Contas da União.”
Essa matéria foi alvo do último concurso de Analista de Controle Externo, ocasião em que foi efetuado o seguinte questionamento:
“Nos termos da Constituição Federal de 1988, o TCU pode apreciar contas de governo de autarquia territorial e emitir parecer prévio.”
Facilmente, verificamos que é realmente essa a competência do Tribunal de Contas da União, o que torna correta a assertiva.
Antes de passarmos para o próximo tópico, faz-se necessário esclarecer que as transferências voluntárias que a União faz a outros entes de federação são, normalmente, realizadas mediante uma contrapartida monetária por parte de quem está recebendo o recurso. Assim, quando da celebração de um convênio, iremos ter tanto recursos federais como locais. Dessa forma, seguindo a nossa regra geral, competirá tanto ao Tribunal de Contas da União como ao Tribunal de Contas local a fiscalização das despesas efetuadas. Quando ocorre esse tipo de situação, temos as chamadas competências concorrentes dos órgãos de fiscalização.
3 – COMPOSIÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS w.pontodosconcursos.com.br 10
A Constituição Federal apresenta a forma como será composto o Tribunal de Contas da União e disciplina que, no que couber, as disposições atinentes ao TCU serão aplicadas aos demais Tribunais de Contas.
Na Carta de 8, a matéria foi tratada nos seguintes artigos: 52, I, ‘b’, 73 e 75 da
Constituição Federal, os quais apresentam as seguintes redações:
“Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (...) I - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição pública, a escolha de: (...) b) Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da
República;”
“Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96. § 1º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:
I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; I - idoneidade moral e reputação ilibada; I - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;
IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior. § 2º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos: I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antigüidade e merecimento;
I - dois terços pelo Congresso Nacional. § 3° Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal w.pontodosconcursos.com.br 1 de Justiça, aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) § 4º - O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.”
“Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros.”
Com relação aos Ministros do Tribunal de Contas da União, teremos aula própria para tratar do assunto. Nesse momento, importo-me com a composição dos outros Tribunais de Contas.
Como verificado acima, o art. 75 da CF estipulou que as Cortes de Contas estaduais e municipais serão formadas por sete Conselheiros. Como o próprio art. 75 dispõe que a essas Cortes se aplica, no que couber, o que a Constituição estatuiu para o Tribunal de Contas da União, vale mencionar, então, que a indicação dos Conselheiros deve ser feita pelo Chefe do Executivo local e pelo Poder Legislativo.
Com efeito, das sete vagas para as Corte de Contas, 3 são de escolha do Chefe do
Executivo e 4 de escolha do Poder Legislativo.
Reforço, mais uma vez, que, quando estudarmos a composição do Tribunal de Contas da União, o tema vai ser completamente esgotado.
Pessoal, essa nossa segunda aula vai ficando por aqui. Por didática, entendo que não devemos avançar em tópico novo nesse mesmo encontro, pois as matérias que serão apresentadas em seguida são, segundo as melhores doutrinas, bastante polêmicas e, por isso, merecem um encontro só para elas.
Nessa aula de hoje, tivemos a oportunidade de verificar como surgiu o Tribunal de Contas da União e como as Cartas Políticas vêm apresentando a matéria.
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Em seguida, estudamos o Sistema de Controle Externo Pátrio, oportunidade que percebemos a necessidade de se verificar a origem dos recursos para podermos saber qual a Corte de Contas será a responsável por sua fiscalização.
Peço atenção para as competências do TCDF, pois, como visto, verificamos que nem todas as despesas utilizadas para a manutenção do Distrito Federal são fiscalizadas pelo TCDF.
Por fim, demos uma breve passada na forma de composição dos Tribunais de
Contas, pois, mais adiante, aprofundaremos o assunto. Continuem estudando!