AULA 4: ASPECTOS CONSTITUCIONAIS DO CONTROLE EXTERNO
O
quarto e o quinto encontros serão destinados ao estudo dos aspectos
constitucionais do controle externo, com ênfase nas competências do
Tribunal de Contas da União.
Peço especial atenção para esses
encontros, pois, em média, 30% das questões de provas mais recentes
para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da
União foram relacionadas ao tema dessas duas próximas aulas.
Antes
de iniciarmos a nossa aula, considero importante salientar que a
matéria tratada nesses dois encontros será aprofundada ao longo do
nosso curso.
1 – O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM NOSSO ORDENAMENTO JURÍDICO
Sempre
que trato desse assunto em sala de aula, os alunos me questionam a
forma correta de estudar para o concurso, querem saber o que precisam
ler: a Constituição, a Lei Orgânica ou o Regimento Interno?
A
Constituição Federal é a base de todo nosso ordenamento jurídico. Dessa
forma, todas as leis devem se apresentar em consonância com o que
dispõe a Constituição, por isso ela também é chamada de Lei Maior.
Ocorre
que uma única peça jurídica não tem como disciplinar todas as situações
de um Estado. Com efeito, cumpre à Constituição ser a peça orientadora
das demais normas desse Estado. Por esse motivo, em geral, as normas
constitucionais necessitam ser regulamentadas por meio de leis, sejam
essas ordinárias ou complementares.
Nesse sentido, temos os normativos que regem o controle externo no Brasil. A
Constituição
da República dedica ao tema uma Seção dentro do Capítulo que trata da
Organização dos Poderes. São apenas seis artigos – 70 ao 75 –
disciplinando o assunto. Fica claro que não é possível esgotar todas as
questões relacionadas ao controle externo em apenas seis artigos.
Pretendeu o constituinte dar, apenas, o norte para que o legislador
infraconstitucional pudesse melhor disciplinar a matéria.
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Seguindo essa orientação, foi editada em 16 de julho de 1992, a Lei Orgânica do
Tribunal
de Contas da União (LOTCU). Esse normativo já se apresenta de forma bem
mais completa, regulamentando a matéria constitucional ao longo de
seus 113 artigos.
Apesar de aprofundar o tema, a LOTCU não é
suficiente para esgotar o assunto, ficando para normativo infralegal
essa tarefa. Para tanto, foi editado o Regimento Interno do Tribunal de
Contas da União (RITCU), que, em seus 299 artigos, esmiúça bastante o
assunto. Entretanto, existem matérias que não têm como ser tratadas no
Regimento Interno. Assim sendo, existem diversos outros normativos
internos que têm como função preencher as lacunas deixadas.
Agora,
que já temos uma noção de como está disposto o controle externo, em
especial as competências do Tribunal de Contas da União, em nosso
ordenamento jurídico, vamos tentar responder a pergunta levantada no
início deste tópico: o que é necessário ler para o concurso? O melhor é
ler os três (Constituição, LOTCU e RITCU). Os normativos
infraregimentais, em tese, não são solicitados no edital do concurso.
Acontece que nem sempre o candidato tem tempo para ler tudo, nesse caso,
eu sugiro que seja feita a leitura na seguinte ordem: 1) Constituição
Federal – artigos 70 a 75 (lembrar que só estou me preocupando com a
matéria controle externo); 2) Lei Orgânica; 3) Regimento Interno, na
seguinte prioridade: 3.1) arts. 188 a 299; 3.2) arts. 1 a 6; 3.3)
arts. 92 a 143; 3.4) arts. 144 a 187 3.5) arts. 67 a 142.
Depois desse breve comentário sobre a forma que a matéria deve ser abordada, vamos, realmente, adentrar na nossa aula.
2 - O TRIBUNAL DE CONTAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Por entender mais didático, nas aulas em que for tratar do Tribunal de Contas na
Constituição
Federal, vou primeiro apresentar o normativo constitucional, para, em
seguida tecer comentários acerca do assunto.
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2.1
– DO EXERCÍCIO DA FISCALIZAÇÃO NO ÂMBITO DA UNIÃO O caput do art. 70
da Constituição apresenta a seguinte redação: “Art. 70. A fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e
das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de
receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle
externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.”
A
primeira informação que o art. 70 nos proporciona é que temos cinco
modos de fiscalização: contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial. Um modo mnemônico para melhor decorá-los é a utilização
da expressão COFOP.
Interessante salientar que, normalmente,
esses modos de fiscalização estão associados nos trabalhos realizados
no Tribunal de Contas da União. À exceção da fiscalização operacional,
em geral, os outros quatro modos de fiscalização são analisados de
forma conjunta. Vamos verificar o que cada uma delas quer dizer.
A
fiscalização contábil objetiva verificar se os recursos públicos estão
sendo escriturados de acordo com as técnicas contábeis aplicadas à
espécie. Geralmente, os trabalhos realizados nessa área confrontam se o
que foi realizado está em conformidade com o que dispõe a Lei
4.320\1964.
A fiscalização orçamentária tem como escopo
verificar se as despesas públicas guardam consonância com as peças
orçamentárias: LDO, LOA e PPA.
A fiscalização financeira se
preocupa com o fluxo de recursos (ingressos e saídas), independente se
são recursos orçamentários ou não.
A fiscalização operacional é
uma novidade da Carta Política de 1988. Com esse tipo de fiscalização, o
Tribunal afastou-se do estrito controle de legalidade para adentrar a
aspectos ligados ao mérito dos atos administrativos. O que se pretende
com essa fiscalização é verificar se os programas de governo alcançaram
seus resultados e de que forma. Assim, não basta, apenas, verificar se
a despesa cumpriu as formalidades legais e sim se a gestão dos
recursos públicos foi eficaz e eficiente. A fiscalização operacional
está intimamente ligada ao conceito de orçamento programa, uma vez que o
cumprimento das metas do programa é fator essencial a ser verificado.
Por fim, trata o caput do art. 70 da fiscalização patrimonial.
Esta se relaciona com o controle e conservação dos bens públicos.
Convém lembrar que os bens públicos pertencem a toda a sociedade, sejam
eles difusos ou não. Assim, a fiscalização patrimonial inclui a
proteção e conservação do meio ambiente. Outro alvo dessa
w.pontodosconcursos.com.br 4 fiscalização são os bens públicos que
irão sair da mão do Estado, ou seja, os bens que serão privatizados.
Prosseguindo
nossos comentários acerca do caput do art. 70, verificamos que em
seguida temos a seguinte expressão: ‘da União e das entidades da
administração direta e indireta’.
Como estamos tratando da
fiscalização da Administração Pública federal, o constituinte limitou a
fiscalização àquelas pessoas que recebam verbas federais. Importante
notar que o dispositivo deixa claro que estão sujeitos ao controle tanto
a administração direta como a indireta de qualquer dos Poderes da
República.
O próximo trecho a ser comentado refere-se ‘à
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e
renúncia de receitas’.
Os conceitos de legalidade, legitimidade e
economicidade foram vistos em nossa primeira aula, razão pela qual me
permitirei a não repetir o assunto.
Com relação à aplicação das
subvenções, nunca é demais relembrarmos que o conceito de subvenção
advém da Lei 4.320\1964. Por força desse normativo, subvenção é
qualquer recurso público transferido a entidades públicas ou privadas,
para que seja aplicado em despesa que seja do interesse do poder
público. Dessa forma, por se tratar de recursos de origem pública, a
subvenção está sujeita à fiscalização pelos órgãos de controle.
Quanto
à renuncia de receita, consiste em meio de o poder público atingir seus
programas de governo por meio de incentivo a determinadas pessoas, a
fim de que estas realizem despesas de interesse do Estado. Assim,
quando a União, com intuito de aumentar o número de estudantes
matriculados, permite que uma escola particular conceda bolsa a criança
carente, dispensado essa escola de pagar determinado tributo, estamos à
frente de uma renúncia de receita.
O final do caput do art. 70 possui o seguinte trecho: ‘será exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder’.
Esse
dispositivo combinado com o caput do art. 71 ratifica o que foi
colocado na nossa primeira aula sobre a titularidade do controle
externo no Brasil. Pode-se perceber que as fiscalizações mencionadas no
art. 70 serão realizadas pelo Poder Legislativo – Congresso Nacional
-, mediante controle externo. Importante notar também que as mesmas
fiscalizações deverão ser feitas pelo sistema de controle interno
w.pontodosconcursos.com.br 5 de cada Poder. Acerca do tema, veja o que
foi mencionado na aula 1 e as competências do controle interno no art.
74 da CF.
“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno
com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas
previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e
dos orçamentos da União;
I - comprovar a legalidade e avaliar os
resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária,
financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração
federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de
direito privado;
I - exercer o controle das operações de
crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão
institucional.”
2.2 – OBRIGATORIEDADE DA PRESTAÇÃO DE CONTAS
Antes de adentrarmos ao tema, considero importante anotar que o dever de
prestar contas é inerente ao nosso cotidiano. É normal pedirmos para
algum amigo que vai viajar nos trazer uma encomenda. Para tanto,
entregamos determinada quantia para que a compra seja efetuada. Assim,
quando a pessoa regressa, nos apresenta o que foi comprado juntamente
com uma nota fiscal. Caso tenha sobrado algum dinheiro, o troco nos é
dado e se, ao invés, tenha faltado, completamos a importância.
Esse
procedimento simples de nosso cotidiano, nada mais é do que uma
prestação de contas. Assim, quando damos uma quantia nossa para que
alguém a utilize em nosso nome, nada mais justo do que essa pessoa nos
prestar contas de como gastou o dinheiro.
Da mesma forma,
ocorre com a União. Quando alguém utiliza verbas federais em nome da
União, deve prestar contas desses recursos.
Vamos ver, então, como assunto está disposto na Constituição – art. 70, parágrafo único.
“Parágrafo
único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou
que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.(Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)”
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Percebe-se que o interesse do constituinte foi exaurir o dever de prestar contas.
Nesse
sentido, o enfoque da prestação de contas deve ser direcionado ao
objeto e não à pessoa. Ou seja, pode-se verificar que a limitação não
está na pessoa que gasta o recurso e sim na origem do recurso que foi
gasto.
Com efeito, tem-se que a primeira parte do dispositivo é
bastante genérica. Não há nenhuma limitação ao tipo de pessoa que deve
prestar contas, pois o constituinte colocou que possui esse dever
qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada. Ou seja, toda e
qualquer pessoa.
Cumpre esclarecer que a presente redação foi dada por meio da Emenda
Constitucional
nº 19. A redação original apresentava-se de forma mais restritiva, pois
somente devia prestar contas pessoas físicas ou entidades públicas.
Como
não há limitação pessoal ao dever de prestar contas, vou-me ater mais
aos aspectos ligados ao objeto da prestação de contas.
Antes de
explicar pormenorizadamente o assunto, quero que a idéia geral do
dispositivo fique clara. Tem o dever de prestar contas qualquer (vamos
lembrar que estamos estudando a Constituição Federal, assim o que for
falado aqui em relação a recurso federais vai valer também para outras
esferas de governo) toda e qualquer pessoa que seja responsável pela
aplicação de recurso público federal.
Prosseguindo na análise do
dispositivo, vamos passar então ao objeto da prestação de contas. Para
melhor memorizar o assunto, utilizo a seguinte expressão: GAGAU, que
são as iniciais de gerenciar, arrecadar, guardar, administrar e
utilizar.
A literatura mais especializada não apresenta maiores
distinções com relação a esses aspectos. Acredito que a falta de
distinção reflete a vontade do constituinte que, na realidade,
apresentou esses aspectos muito mais com a intenção de fechar todas as
possibilidades de prestação de contas quando da utilização dos recursos
públicos.
Na verdade, a limitação quanto à necessidade de
prestar contas se encontra na parte final do dispositivo, quando faz
referências a ‘dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a
União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza
pecuniária’.
A primeira informação que devemos absorver dessa
parte do dispositivo é que os bens, dinheiros e valores públicos a que
se refere o texto são de origem federal. Outra informação que podemos
abstrair é que não há necessidade de esses recursos serem somente de
origem federal. Mesmo que haja gasto por meio de recursos de origem não-
w.pontodosconcursos.com.br 7 federal, mas que, por algum motivo, a
União venha a responder por esses gastos, será necessária a prestação
de contas.
Da mesma forma, ocorre em nosso cotidiano. Caso
alguém nos peça para ser fiador em contrato de aluguel, iremos ser
demandados no caso de o responsável pelo contrato não pagar o aluguel.
Assim, para que não sejamos pegos de surpresa, nada mais prudente do
que haja a prestação de contas sobre o pagamento das despesas do
aluguel.
Como mencionado no início do tópico, o mais importante
para sabermos se determinada pessoa deve ou não prestar contas ao
Tribunal de Contas da União é saber se os recursos geridos são ou não
de origem federal.
Iremos aprofundar o tema quando estudarmos a
jurisdição do Tribunal de Contas da União. Na oportunidade, vamos
trazer à baila alguns aspectos importantes ligados ao tema. Como
exemplo, vamos verificar se as empresas públicas e as sociedades de
economia mista devem ou não prestar contas dos recursos gastos.
3 – COMPETÊNCIA DO CONTROLE EXTERNO
O
art. 71 da Constituição Federal vem ratificar o nosso posicionamento
até agora defendido sobre a competência do controle externo. Vejamos a
sua redação:
‘Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso
Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União,
ao qual compete:’
Podemos mais uma vez verificar que a Constituição entrega ao Congresso
Nacional
a função do controle externo. Nada obstante, percebemos, também, que a
própria Carta estabelece que essa função será exercida com auxílio do
Tribunal de Contas da União.
Importante notarmos que a Constituição entregou ao auxiliar do Congresso
Nacional
algumas competências privativas, razão pela qual somente o Tribunal de
Contas pode realizá-las. Passemos, então, ao estudo dessas
competências.
3.1 – APRECIAÇÃO DAS CONTAS DO PRESIDENTE DA
REPÚBLICA. A primeira competência apresentada no art. 71 refere-se à
apreciação das contas do Presidente da República. Vamos a sua redação.
‘I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da
República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta
dias a contar de seu recebimento’ w.pontodosconcursos.com.br 8
Antes
de falarmos acerca desse assunto, considero necessário tecer dois
breves comentários. O primeiro refere-se à forma que o art. 71
apresenta as competências do Tribunal de Contas da União. Perceba que
todos os incisos se iniciam com verbos no infinitivo, o que demonstra
que, nesse momento, a preocupação do nosso estudo se volta ao objeto da
competência. As pessoas a que se referem estes objetos serão vistas
quando estudarmos a jurisdição do TCU. O segundo comentário é que não
pretendo esgotar toda a matéria relacionada à competência do Tribunal
nessas duas aulas (lembrar que serão dois encontros destinados às
competências constitucionais do TCU). À medida que o curso for
avançando, vou aprofundar a matéria nos pontos mais importantes.
Dando
continuidade à competência inserta no inciso I do art. 71, esclareço
que o tema já foi muito solicitado em concurso, a ponto de achar que a
matéria não voltaria tão cedo a ser cobrada nas provas. Nada obstante,
no último concurso para o cargo de Analista de Controle Externo do
Tribunal de Contas da União, caiu de novo uma questão relacionada ao
tema. Vejamos:
‘O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, é exercido com o auxílio do
Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
Julgar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, em 60 dias a contar de seu recebimento.’
Podemos perceber que assertiva é falsa, pois a competência do TCU é de, apenas, emitir parecer prévio.
A
primeira e mais importante informação que podemos abstrair do
dispositivo é que o Tribunal de Contas da União não julga as contas do
Presidente da República, somente emite PARECER PRÉVIO sobre elas.
Segundo o art. 49, inciso IX da CF, o responsável pelo julgamento das
contas é o Congresso Nacional.
Aprofundando um pouco o tema, devemos ter em mente que, com a edição da
LRF,
as contas do Presidente da República transformaram-se, em realidade,
nas contas do Governo da República, uma vez que serão apreciadas as
contas dos órgãos de cúpula da Administração.
Vejamos o que
dispõe o art. 56 da referida LRF: ‘Art. 56. As contas prestadas pelos
Chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas próprias, as dos
Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe
do Ministério Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer
prévio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas.’
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Uma informação essencial do
dispositivo por vezes passa despercebida, refirome à necessidade de os
Tribunais de Contas emitirem PARECERES separados nas contas dos
responsáveis por cada órgão.
Com relação a esse assunto, foi
cobrada a seguinte questão na última prova para o cargo de Analista de
Controle Externo do Tribunal de Contas da União:
‘De acordo com
as normas infraconstitucionais, o TCU tem competência para julgar as
contas dos gestores da administração federal direta e indireta. Mas em
relação a contas de governo da República, o Tribunal deve apenas
apreciá-las e emitir parecer prévio, pois cabe ao Congresso Nacional
julgá-las com base nos pareceres emitidos pela Comissão Mista de
Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional de que
trata o art. 166 da Constituição Federal.’
Pelo explicado anteriormente, a assertiva é falsa, pois o Tribunal deve emitir pareceres prévios.
Ainda com relação ao tema, o inciso menciona que as contas do Presidente da
República
devem ser prestadas anualmente. Qual o prazo para que essas contas
sejam prestadas? e o que ocorre se elas não forem prestadas? A resposta
a ambas as perguntas está no art. 51 da CF, vejamos:
‘Art.
51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados: (...) I - proceder à
tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas
ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão
legislativa;’
Podemos perceber, então, que caso o Presidente da
República não preste suas contas em 60 dias a contar da abertura da
Sessão Legislativa, competirá à Câmara dos Deputados proceder à tomada
de contas.
Pertinente trazer a lume questão relacionada ao parecer que é emitido pelo
Tribunal
de Contas da União. Como estatuído no próprio texto constitucional,
trata-se de parecer prévio, uma vez que o parecer para o julgamento das
contas será dado pela Comissão Mista de Permanente a que se refere o
art. 166, § 1°, da CF. Vejamos:
‘Art. 166. Os projetos de lei
relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao
orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas
Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. § 1º - Caberá
a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar
e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as
contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República’
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O parecer dado pela Comissão reveste-se na forma de projeto de Decreto-
Legislativo,
uma vez que o julgamento das contas do Presidente da República se
materializa com a edição de um Decreto-Legislativo.
Antes de
encerrar a discussão, deve ficar claro que a competência tratada neste
inciso refere-se às contas de governo, que, conforme será visto no
próximo inciso, difere das contas de gestão.
Ao estudarmos a processualística adotada no âmbito do Tribunal de Contas da
União,
vamos dar maior ênfase à matéria, dessa vez, com enfoque na maneira
como o Tribunal realiza a Sessão que delibera sobre a apreciação das
contas de governo.
As seguintes questões já caíram em provas
passadas: (ACE CESPE/98) Compete ao Tribunal de Contas da União:
julgar as contas anuais do presidente da República e dos demais
responsáveis por dinheiros, bens e valores da administração direta,
indireta e fundacional da União.
Pelo que foi visto, o Tribunal de Contas da União não tem competência para o julgamento dessa contas. Assertiva falsa.
‘(ACE
CESPE\96) O Tribunal de Contas da União: Examina e emite parecer
relativo às contas prestadas anualmente pelo Presidente da República.’
Essa é a típica questão que dá trabalho na hora da prova. A
banca colocou a assertiva como falsa. Em minha opinião foi bem a banca,
pois, conforme estudado, quem emite parecer é a Comissão Mista, o TCU
emite parecer prévio. 3.2 – JULGAMENTO DAS CONTAS DOS ADMINISTRADORES
Como já visto na aula de hoje, a Constituição Federal impõe àqueles que
gerencie, administre, guarde, arrecade e utilize recursos públicos o
dever de prestar contas. A avaliação acerca da boa utilização dos
recursos é feita por meio do julgamento dessas contas, sendo o órgão
competente para julgá-las, por força do art. 71, inciso I, da CF, o
Tribunal de Contas da União. Vejamos o que dispõe a Constituição:
‘I
- julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta,
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder
Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio
ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público’’
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Antes de iniciarmos a discussão
desse inciso, entendo conveniente tecer breves comentários acerca da
utilização dos princípios do contraditório e da ampla defesa nos
processos do Tribunal de Contas da União.
Na aula passada,
tivemos a oportunidade de verificar que as decisões do TCU, para
maioria da doutrina, têm natureza administrativa. Dessa forma, temos que
os processos que tramitam na Corte de Contas possuem, também, a
natureza administrativa.
Uma vez que os processos que tramitam no âmbito do Tribunal de Contas da
União
possuem a natureza administrativa, devem, por isso, respeitar os
princípios do contraditório e da ampla defesa. Essa conclusão tem como
fundamento o previsto nos incisos LIV e LV do artigo 5° da CF.
‘Art.
5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...) LIV - ninguém
será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e
aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa,
com os meios e recursos a ela inerentes’
Uma vez que se trata
de processos administrativos, aplica-se a eles a Lei 9.784, de
29.1.1999, que regula o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal.
A resposta, mais uma vez, vai ser dada por meio de interpretação sistêmica de nosso ordenamento jurídico.
A CF, por meio da parte final do art. 73, disciplina que caberá ao Tribunal de
Contas da União, no que couber, as atribuições previstas no art. 96. Esse artigo, por sua vez, apresenta a seguinte redação:
‘Art.
96. Compete privativamente: I - aos tribunais: a) eleger seus órgãos
diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observância das
normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo
w.pontodosconcursos.com.br 12 sobre a competência e o funcionamento
dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos;’
Do
dispositivo supratranscrito, podemos perceber que a Constituição
concedeu aos Tribunais o poder de elaborar os seus regimentos internos,
impondo a condição de que fossem respeitadas as normas de processos e
das garantias processuais.
Seguindo a orientação constitucional,
o TCU elaborou o seu Regimento Interno, prevendo as normas que se
aplicam aos processos que tramitam no âmbito daquela Corte de Contas.
Nesse sentido, as normas que disciplinam os processos que tramitam no
Tribunal de Contas da União estão dispostas no seu Regimento Interno.
Ocorre que o RITCU não tem como disciplinar todas as situações
processuais possíveis. Para resolver essa situação o próprio regimento
prevê, em seu art. 298, que se aplicam aos processos do TCU,
subsidiariamente, as normas processuais em vigor, desde que sejam
compatíveis com a LOTCU.
Assim, tanto a Lei 9784, de 1999, como as demais normas processuais em vigor podem ser, SUBSIDIARIAMENTE, aplicadas no TCU.
Voltando
nosso foco para o estudo do inciso I do art. 71, vamos dividir o
dispositivo em duas partes. A primeira vai do início até Poder Público
Federal e a segunda compreende a parte final do dispositivo. Assim a
nossa primeira parte vai apresentar a seguinte redação: ‘julgar as
contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as
fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público
federal (...)
Essa primeira parte refere-se aos gestores de
recursos públicos, ou seja, está diretamente ligada a expressão GAGAU
(gerenciar, administrar, guardar, arrecadar e utilizar).
Dessa maneira, a mesma explicação dada acima, quando falamos acerca da obrigatoriedade de prestar contas, cabe nesse momento.
As
contas de gestão prestadas ao Tribunal são, ordinariamente, anuais. Com
efeito, a parte inicial do inciso I concedeu competência ao TCU para
julgar essas contas dos administradores públicos.
Convém
registrar que as contas ora em questão diferem daquelas que foram
vistas no inciso anterior. Nesse momento, nos preocupamos com as contas
de gestão dos administradores públicos, enquanto o inciso anterior se
referia as contas de governo.
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Assim compete-nos distinguir o que vem a ser contas de governo de contas de gestão.
A
primeira diferença que devemos ter em mente é que as contas de governo
são julgadas pelo Congresso Nacional, enquanto que as contas de gestão
são julgadas pelo Tribunal de Contas da União.
Vale relembrar o
que, conforme mencionado na última aula, a competência para julgar as
contas de gestão é privativa das Cortes de Contas, não podendo, nessa
tarefa, ser substituídas nem mesmo pelo Poder Judiciário.
Prosseguindo
na diferenciação das contas de governo e de gestão, grosso modo, temos
que enquanto aquelas se preocupam com a finalidade precípua do órgão,
essas pretendem verificar se os meios utilizados para o atingimento da
atividade fim foram corretos ou não.
Exemplificando, as contas
de governo se preocupam, dentre outras coisas, com a condução das
políticas públicas, com a evolução dos índices econômicos e sociais, com
o atingimento ou não das metas estatuídas na Lei de Responsabilidade
Fiscal (despesas de pessoal, endividamento público etc), bem como com o
desempenho da arrecadação em relação à previsão, destacando as
providências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à
sonegação.
Já as contas de gestão verificam se os normativos
relacionados com o uso dos recursos públicos foram respeitados pelos
gestores. Nesse sentido, quando a Corte de Contas julga contas de
gestão observa, dentre outras coisas, se foram obedecidas as regras
atinentes às etapas da despesa, previstas na Lei 4.320, de 1964, e se,
ao realizar um contrato administrativo ou uma licitação pública, foram
respeitados os ditames da Lei 8.6, de 1993.
Por fim, o Tribunal
de Contas da União não tem qualquer restrição para o julgamento das
contas de gestão dos administradores, julgando inclusive as contas dos
responsáveis pela gestão do próprio Tribunal. Já com relação às contas
de governo do Tribunal de Contas da União, de acordo com o parágrafo 2°
do art. 56 da LRF, competirá à Comissão Mista a que se refere o art.
166, § 1°, da CF emitir o parecer prévio.
Resumindo, as contas dos responsáveis pela gestão do Tribunal de Contas da União serão julgadas pelo próprio TCU.
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Já
com relação às contas de governo do Tribunal de Contas da União, NÃO
competirá ao TCU emitir parecer prévio e sim a Comissão Mista de
Orçamento do Congresso Nacional. Vejamos o que dispõe a LRF acerca do
assunto:
‘Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder
Executivo incluirão, além das suas próprias, as dos Presidentes dos
órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério
Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer prévio,
separadamente, do respectivo Tribunal de Contas. (...) § 2o O parecer
sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido no prazo
previsto no art. 57 pela comissão mista permanente referida no § 1o do
art. 166 da Constituição ou equivalente das Casas Legislativas
estaduais e municipais’
Com relação ao julgamento das contas de
gestão do TCU, a Esaf apresentou a seguinte questão na prova para o
cargo de Analista de Controle Externo no ano de 1999:
(ACE –
9/ESAF) As contas anuais da gestão financeira, orçamentária e
patrimonial do Tribunal de Contas da União são apreciadas e julgadas,
quanto à sua regularidade, a) pela Câmara dos Deputados b) pelo
Senado Federal c) pelo Congresso Nacional d) por Comissão Mista
Parlamentar e) pelo próprio TCU Como o comando da questão se refere a
contas de gestão, a resposta correta é a letra ‘e’.
Passemos
agora à parte final do inciso I do art. 71, que apresenta a seguinte
redação: ‘(...) e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio
ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público’’
De
início, informo que a intenção desse dispositivo é que mesmo aqueles
que não estão relacionados à expressão GAGAU venham a ter suas contas
julgadas pelo Tribunal de Contas da União, quando derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário.
Nem
todas as pessoas que trabalham na Administração Pública são
responsáveis por recursos públicos. Assim, uma pessoa que exerça
somente função de assessoria em um Tribunal, em tese, não responde por
nenhum recurso público, razão pela qual não w.pontodosconcursos.com.br
15 necessita prestar contas ao TCU. Nada obstante, caso esse servidor
público extravie um microcomputador de seu ambiente de trabalho, dará
prejuízo ao erário, razão pela qual deverá prestar contas de sua ação.
Nesse momento, temos as chamadas contas especiais, enquanto que na primeira parte do dispositivo temos as contas ordinárias.
Levando
em consideração o dispositivo acima transcrito, estaria correto dizer
que um transeunte não integrante da Administração Pública que venha a
jogar uma pedra na vidraça de determinado órgão público, deveria ser
responsabilizado em processo de tomada de contas especial, uma vez que
causou prejuízo ao erário?
A resposta é negativa, ou seja, o
transeunte não deveria ser responsabilizado em processo de tomada de
contas especial. Para chegarmos a essa conclusão, devemos fazer uma
interpretação sistêmica da Constituição. Não podemos esquecer que o
dispositivo em estudo está inserido dentro da Seção que cuida da
Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária do Estado. Nesse
sentido, estarão sujeitos ao julgamento de suas contas pelo Tribunal de
Contas da União somente as pessoas que integrem direta ou
indiretamente a Administração Pública.
Integram diretamente a
Administração Pública todos aqueles que tenham com esta qualquer
vínculo funcional. Integram indiretamente a Administração Pública todos
aqueles que recebam recursos públicos para agir em nome da
Administração. Como exemplo dessa última situação, cito os convênios
executados entre a União e associações sem fins lucrativos.
Chegamos
ao final de mais uma aula. Considero essa aula uma das mais
importantes do nosso curso, por isso peço que lhe seja dada especial
atenção.
Hoje, tivemos a oportunidade de começar a ver como o
controle externo e, em especial, o Tribunal de Contas da União estão
disciplinados na Constituição.
Verificamos quais são os modos de fiscalização utilizados no controle externo – COFOP.
Ratificamos
o nosso posicionamento no sentido de que o titular pelo controle
externo é o Congresso Nacional, o qual, para esse fim, recebe auxílio do
TCU
Vimos, ainda, as situações em que responsáveis por recursos públicos devem prestar contas ao TCU.
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Após,
passamos para as competências do Tribunal de Contas da União,
oportunidade que vimos as principais diferenças entre contas de governo e
contas de gestão. Continuem estudando e até breve.
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