AULA 5: COMPETÊNCIAS DO TCU NA CF
Dando continuidade ao estudo dos aspectos constitucionais do controle externo, vamos, na aula de hoje, terminar de ver as competências do Tribunal de Contas da União na Constituição Federal.
Relembrando, essa aula é uma continuação do encontro passado, razão pela qual vou dar continuidade à seqüência da numeração anteriormente adotada.
Mais uma vez, peço especial atenção para esses dois encontros, pois, em média, 30% das questões das provas mais recentes para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União foram relacionadas ao tema dessas aulas.
Nunca é demais lembrar que a matéria tratada nesses dois encontros será aprofundada ao longo do nosso curso.
3.3 – APRECIAÇÃO DE ATOS SUJEITOS A REGISTRO. A matéria em apreço está estatuída no inciso I do art. 71 da Constituição
Federal, que apresenta a seguinte redação:
‘I - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;’
Entendo que o constituinte não foi muito feliz na redação desse dispositivo. Para sua melhor compreensão, vamos estudar o inciso por partes.
Na primeira parte, vamos verificar o que o constituinte quis dizer em ‘apreciar para fins de registro a legalidade (...)’.
Todos nós possuímos uma certidão de nascimento. Para isso, quando nascemos, nossos pais procuraram um cartório de registro de pessoas naturais para nos registrar. Assim, feito o registro, é expedida a respectiva certidão de nascimento.
Com propósito semelhante, a União se preocupa em registrar as admissões de pessoal e as concessões de aposentadorias, reformas e pensões, a fim de obter uma memória desses atos.
Conforme preconizado na CF, o responsável por esse registro é o Tribunal de Contas da União. Para tanto, o Tribunal necessita verificar se esses atos foram w.pontodosconcursos.com.br 2 praticados de acordo com os normativos legais que regem a espécie ou não. Esse é o sentido, então, da expressão ‘apreciar para fins de registro a legalidade (...)’.
Uma vez analisada a primeira parte do dispositivo, passemos para as seguintes.
Nosso próximo passo será o estudo dos atos de admissão. A constituição prevê que serão registradas as admissões de pessoal, ocorridas a qualquer título, na administração direta e indireta.
Assim, mesmo que ocorra uma admissão temporária, como exemplo daquelas disciplinadas na Lei 8.745, de 1993, ela terá que ser registrada pelo TCU. A competência do Tribunal ocorre tanto para as admissões da administração direta como indireta. Dessa forma, para esse registro, pouco vai importar por qual regime houve a admissão: se celetista ou estatutário.
Como anteriormente mencionado, o Tribunal de Contas da União, antes de realizar o registro, deverá apreciar a legalidade do ato. Nesse sentido, entre outras coisas, é verificado se houve concurso público para a admissão de pessoal ou se está havendo acumulação de cargos em desacordo com o que é permitido pela Constituição.
Ainda com relação à admissão de pessoal, importante anotar que o dispositivo em análise apresenta uma exceção, qual seja, a apreciação, para fins de registro, da legalidade das nomeações para cargos de provimento em comissão. Estes cargos são aqueles de livre nomeação e exoneração pela autoridade competente. Assim, pela precariedade do vínculo com a Administração, estes atos são dispensados de registro.
Na prova passada para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de
Contas da União, a questão foi abordada da seguinte maneira:
‘Compete ao TCU apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, mas essa atribuição não se estende aos cargos de provimento em comissão.
Pelo que foi dito até aqui, percebemos que a assertiva é correta. Importante observar que o Tribunal de Contas da União não tem competência para analisar a legalidade desses atos para fins de registro, mas isso não impede que o Tribunal fiscalize a legalidade desses atos, por meio de fiscalizações ou por meio de julgamento das contas dos gestores. Acontece que, apesar de serem atos de livre nomeação, algumas formalidades devem ser observadas. Como exemplo, no âmbito do Judiciário federal, não podem ser nomeados para cargo em comissão parentes até 3° grau das autoridades do Tribunal. Dessa forma, o TCU pode, ao realizar uma auditoria w.pontodosconcursos.com.br 3 em determinado Tribunal, fiscalizar se as nomeações para cargos de provimento em comissão ocorridos naquele Tribunal estão ou não de acordo com a lei.
A competência para fiscalizar atos de nomeação para cargos em comissão decorre do inciso IX da CF, que será estudado ainda nesse encontro.
Resumindo, o Tribunal de Contas da União não tem competência para analisar, para fins de registro, a legalidade das nomeações de cargos de livre provimento. Pode, entretanto, fiscalizar a legalidade dessas nomeações em outros processos de fiscalização ou em processos de contas. Os tipos de processos do Tribunal de Contas da União serão estudados em momento oportuno.
Com relação ao assunto a questão pode ser, por exemplo, cobrada da seguinte maneira na prova:
No curso de uma fiscalização, pode o Tribunal checar a legalidade de todas as nomeações, à exceção daquelas decorrentes de cargos de livre provimento.
Pelo que foi exposto, a assertiva estaria incorreta, pois, no curso de uma fiscalização o Tribunal de Contas da União pode sim fiscalizar a legalidade de TODAS as nomeações, inclusive das relacionadas aos cargos de livre provimento.
Passemos agora ao estudo dos outros atos sujeitos a registro, que são as concessões de aposentadorias, reformas e pensões.
As aposentadorias são benefícios concedidos às pessoas que satisfizeram os requisitos constitucionais para que possam receber sem trabalhar.
Já as reformas são benefícios concedidos aos militares, que possuem regime diferenciado dos servidores civis. Em rápido resumo, os militares podem ser da ativa, da reserva ou reformados. Na ativa ele deve estar prestando serviço regularmente. Na reserva, apesar de não estarem prestando serviço regularmente, podem ser convocados, a qualquer tempo, como exemplo, em caso de guerra. Após esse tempo na reserva, ao atingir determinada idade, o militar não mais pode ser convocado, diz-se então que o militar foi reformado.
As pensões são benefícios concedidos a dependentes de servidores que venham a falecer.
Para melhor compreensão do inciso I, devemos entender bem o significado da expressão ‘bem como’ constante na parte final do dispositivo. A expressão ‘bem como’ refere-se à ‘apreciar, para fins de registro’ e não a ‘excetuadas as nomeações. Caso essa não fosse a interpretação desse inciso, o Tribunal não teria competência para apreciar a legalidade dos atos de concessão de aposentadorias, reformas e pensões, o w.pontodosconcursos.com.br 4 que não é verdade. Sinteticamente, cabe ao tribunal apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal, bem como de concessão de aposentadoria, reforma e pensão.
Convém esclarecer que, diferentemente, dos atos de admissão de pessoal o
Tribunal somente se preocupa com as aposentadoria e pensões relacionadas aos servidores estatutários. Assim, todos aqueles funcionários públicos que são regidos pela Consolidação das Leis Trabalhistas não terão as suas concessões apreciadas pelo Tribunal de Contas da União. A razão disso é porque o governo federal possui órgão específico para tratar desses benefícios, o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS. Nunca é demais lembrar que na administração indireta também podemos ter servidores estatutários, como ocorre com o próprio INSS e com o Banco Central.
Por fim, o inciso I apresenta a seguinte parte: ‘ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório’
A parte final do dispositivo significa que, por exemplo, caso ocorra uma modificação em determinada aposentadoria, o Tribunal só vai precisar se manifestar novamente caso seja alterado o fundamento legal da aposentadoria. Assim, caso determinado servidor venha a se aposentar em um cargo qualquer e depois preencha os requisitos para se aposentar em outro, o Tribunal deverá apreciar a alteração do ato concessório. No entanto, caso ocorra uma alteração apenas no vencimento da aposentadoria decorrente de aprovação de planos de cargos e salários, o ato não passará de novo pelo crivo do Tribunal de Contas da União.
Antes de encerrarmos esse dispositivo, vale mencionar o entendimento do
Supremo Tribunal Federal acerca da natureza jurídica dos atos sujeitos a registro. O Pretório Excelso já se manifestou no sentido de que esses atos possuem a natureza de ato complexo. Assim, para que o ato se aperfeiçoe há a necessidade de o Tribunal de Contas da União se manifestar.
A conseqüência prática desse entendimento é que o prazo de 5 anos do art. 54 da
Lei 9.784, Lei que disciplina o processo administrativo no âmbito da administração pública federal, não se aplica aos atos sujeitos a registro até que o TCU venha a se pronunciar.
Nesse sentido, se determinado servidor se aposentar em maio de 1998 e o
Tribunal somente venha dizer que esse ato é ilegal no ano de 1994, não pode o servidor alegar a impossibilidade de o ato ser revisto, por ter ultrapassado o prazo de 5 anos estatuído no art. 54 da Lei 9.784.
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3.4 – REALIZAÇÃO DE FISCALIZAÇÕES O inciso IV do art. 71 da CF apresenta a seguinte redação: ‘IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado
Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso I;’
Esse artigo merece algumas observações. A primeira é que ao prever que o
Tribunal de Contas da União pode realizar por iniciativa própria fiscalizações, a Constituição está reconhecendo sua autonomia. Dessa forma, pode o Tribunal determinar os rumos que pretende seguir.
A segunda observação refere-se aos legitimados para a solicitação. Reparem que um Deputado ou um Senador isoladamente não tem competência para solicitar ao TCU a realização de fiscalização. Veremos adiante que essas autoridades poderão utilizar outro instrumento para apresentar uma irregularidade ao TCU. Para que o Tribunal atenda a solicitação é necessário que ao menos uma Comissão formalize o pedido. Importante destacar que até mesmo comissões de inquérito têm legitimidade para solicitar a fiscalização.
Quando estudarmos os tipos de fiscalização existentes no TCU, vou apresentar as diferenças entre inspeção e auditoria.
3.5 – FISCALIZAÇÃO DAS EMPRESAS SUPRANACIONAIS Com relação ao assunto, o inciso V do art. 71 apresenta a seguinte redação: ‘V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;’
Inicialmente, empresa supranacional é uma empresa estatal que pertence a mais de uma nação. Não podemos confundir empresas supranacionais com empresas multinacionais. Essas últimas diferenciam-se das primeiras por não serem controladas por entes públicos. São exemplos de multinacionais e não de supranacionais a Coca- Cola, a Fiat, a Nestlé etc. Já Itaipu e o Banco Brasil-Iraque são exemplos de empresas supranacionais.
Assim, tal quais as empresas estatais, as supranacionais devem ser fiscalizadas pelo TCU. Conforme lecionado na aula passada, têm o dever de prestar contas ao poder w.pontodosconcursos.com.br 6 público todos aqueles responsáveis por recursos de origem pública. No estudo do inciso em análise não é diferente.
Serão objeto de fiscalização somente as contas nacionais, ou seja, as contas que sejam originadas de recursos públicos brasileiros. Para se saber o que se originou do Brasil, vale consultar os termos do tratado constitutivo.
Na prova para concurso de 1996, o Cespe abordou a matéria da seguinte forma: ‘(ACE – Cespe – 1996) Acerca do controle externo da atuação da administração pública, conforme os critérios disciplinados pela Constituição Federal de 1988, julgue os itens abaixo. (...) 5_ Compete ao Congresso Nacional fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital a União participe de forma direta ou indireta.
A resposta dada pela banca foi de assertiva incorreta. Não poderia agir de outra forma, pois, conforme apresentado, essa função é do Tribunal de Contas da União.
3.6 – FISCALIZAÇÃO DE RECURSOS REPASSADOS PELA UNIÃO Trataremos agora de um assunto bastante comum nas provas para o TCU. Para melhor compreensão da matéria, vou dividir a fiscalização dos recursos repassados pela União em duas partes: repasses voluntários e repasses não voluntários. Na aula de hoje só trataremos da primeira espécie, em encontro futuro vamos abordar a segunda.
Com relação ao assunto a Constituição estabelece que: ‘VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;’
O dispositivo somente pode ser entendido se tivermos a compreensão do que significa o termo convênio.
Convênio é um instituto do Direito Administrativo, pelo qual o Poder Público se associa a outra entidade pública ou com entidades privadas, para que sejam produzidos objetos de interesse comum, mediante mútua cooperação. Caracteriza o convênio o fato de haver um acordo de vontade entre os signatários do ajuste.
Dessa forma, convênio se diferencia de contrato pelo fato de, neste último, haver interesses divergentes (enquanto uma parte quer o preço, a outra quer o produto).
O convênio também se caracteriza por ser, em geral, uma transferência voluntária de recursos. Quando a União repassa verbas a determinado município por w.pontodosconcursos.com.br 7 meio de convênio, ela está repassando o recurso por livre vontade sua, não há nenhum dispositivo que obrigue a União a fazer a transferência. Se não há nenhuma obrigação para a transferência, qual o interesse da União em fazê-lo?
A resposta é simples. Conforme já falado, o convênio tem como característica o interesse comum dos signatários do ajuste. Dessa forma, a diminuição do analfabetismo no país é tanto interesse da União como de qualquer município. Vislumbrando a necessidade de construção de escola em determinado município, a fim de atingir esse objetivo, a União pode celebrar um convênio. Por esse ajuste, em geral, serão utilizadas verbas de ambas as esferas administrativas: União e município. A maior porcentagem, via de regra, será da União.
Podemos dar números a esse hipotético caso. Suponhamos que para a construção da mencionada escola seja necessário a quantia de R$ 10.0,0. Uma forma de dividir os recursos seria R$ 90.0,0 a cargo da União e o restante a cargo do município, a título de contrapartida.
Dessa forma, teríamos um repasse voluntário de R$ 90.0,0 da União para determinado município, com o objetivo de aquele ente federativo construir uma escola.
Ultrapassado o conceito de convênio, vamos verificar o significado da expressão
‘FISCALIZAR A APLICAÇÃO’, contida na parte inicial do dispositivo.
Considerando que a transferência por meio de convênio é uma transferência voluntária e que, por isso, deve haver interesse mútuo dos participantes, competirá a União (ente repassador do recurso, também chamado de ente concedente) fiscalizar se os recursos foram aplicados no objeto do convênio, ou seja, no caso hipotético, na construção de uma escola. Caso o município (ente responsável pela aplicação dos recursos, também chamado de ente convenente) não aplique os recursos no objeto que foi avençado, pode ser compelido a devolver os recursos aos cofres da União.
Outro significado da expressão ‘FISCALIZAR A APLICAÇÃO’ é a possibilidade de o concedente verificar se o convenente respeitou todos os normativos aplicados à utilização dos recursos públicos, razão pela qual poderá checar se, entre outras coisas, a Lei de Licitações e Contratos foi cumprida.
Resumindo o Tribunal de Contas da União tem competência para tanto para verificar se o objeto do convênio foi cumprido como para checar se o convenente respeitou os normativos ligados ao gasto dos recursos públicos.
Interessante notar que a Constituição se refere a convênio, ajuste o outros instrumentos congêneres, ou seja, a qualquer transferência voluntária.
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Conforme anteriormente, mencionado, em encontro futuro, trataremos da competência do TCU quando os recursos envolvidos não forem repassados de forma voluntária.
3.7 PRESTAÇÃO DE INFORMAÇÕES AO CONGRESSO NACIONAL O tema é apresentado da seguinte forma na constituição: ‘VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;’
Como já várias vezes mencionado nesse curso, o responsável pelo controle externo é o Congresso Nacional. Assim sendo, para o exercício de sua competência, o Congresso Nacional possui a necessidade de saber os resultados das fiscalizações realizadas pelo Tribunal de Contas da União.
A competência ora em apreço muito se assemelha ao que estudamos no item 3.4 acima. Assim, as mesmas informações lá prestadas também cabem aqui. Volta a chamar a atenção para o fato de que as informações não podem ser prestadas a um Deputado ou Senador isoladamente.
Acrescento apenas nesse item que, diferentemente do preconizado no inciso IV, aqui a Constituição se refere a qualquer das comissões do Congresso Nacional. No inciso IV, a Carta Política se refere às comissão técnica ou de inquérito.
A redação do inciso VII é mais abrangente do que a do inciso IV. Ao se referir a qualquer comissão no inciso VII, a constituição abrante além das comissões técnicas e de inquérito, outras que possam ser formadas permanente ou temporariamente. Como exemplo, cito a comissão formada para acompanhar o desenrolar do caso do brasileiro assassinado no metrô de Londres.
Na última prova para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de
Contas da União, a matéria foi cobrada da seguinte forma:
‘O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, é exercido com auxílio do
Tribunal de Contas da União, ao qual compete prestar informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas casas ou por quaisquer de seus membros, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultado de auditorias e inspeções realizadas.’ w.pontodosconcursos.com.br 9
Pelo que foi apresentado, podemos perceber que a assertiva está incorreta, pois os membros do Congresso Nacional não possuem competência, isoladamente, para solicitar as informações.
3.8 – POSSIBILIDADE DE O TCU APLICAR SANÇÕES Vejamos o que disciplina o inciso VII do art. 71 da CF: ‘VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;’
Mais a frente, vou dedicar um capítulo só para estudarmos as sanções que o
Tribunal de Contas da União pode aplicar. Por ora, apenas, vou-me preocupar com o entendimento do dispositivo constitucional.
Algumas observações são necessárias para a melhor compreensão desse inciso.
Podemos perceber, de plano, que em alguns casos, o Tribunal de Contas da União pode aplicar sanções aos responsáveis por recursos públicos. Estabelece o dispositivo que, somente com previsão legal, pode o TCU aplicar sanção ao responsável. Estamos diante, então, do princípio da reserva legal. Dessa forma, somente se lei (stictu sensu) prever a possibilidade de sanção é que o Tribunal poderá utilizar-se dessa faculdade. Assim, não pode o TCU criar por meio de seu Regimento Interno uma sanção que não esteja prevista em alguma lei.
Importante notarmos, também, que a Constituição não restringiu a uma lei específica a necessidade de disciplinar a matéria. Dessa forma, fica a critério do legislador infraconstitucional estabelecer as leis que vão aplicar sanções aos responsáveis. Nesse sentido, não é apenas a Lei Orgânica do TCU que pode prever sanções. Tanto é assim que a Lei 10.028, de 2000, que disciplina a os crimes fiscais, em seu art. 5°, estabelece que as infrações administrativas serão processadas e julgadas pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalização. Caso o Tribunal verifique a existência de infração, poderá aplicar multa de até 30% sobre os vencimentos do agente infrator.
Dessa forma, temos que não é só a Lei Orgânica do TCU que pode prever sanções. A matéria poderia ser questionada da seguinte forma no concurso:
‘Desde que previsto em sua Lei Orgânica, pode o Tribunal de Contas da União aplicar, em caso de ilegalidade de despesa, sanções aos responsáveis.’
A assertiva estaria incorreta, pois, conforme visto, não precisa que a sanção esteja prevista na Lei Orgânica do TCU, podendo outra lei qualquer prever a sanção.
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Outra observação acerca desse inciso se refere ao tipo de sanção que o TCU pode aplicar. Ao mencionar a expressão ‘ENTRE OUTRAS COMINAÇÕES’, o constituinte deixou claro que não pretendia apresentar um rol taxativo de sanções. Dessa maneira, temos que a sanção de multa prevista no inciso em análise é apenas exemplificativa.
3.9 – POSSIBILIDADE DE SUTAÇÃO DE ATOS E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Verificaremos, agora, qual a extensão da competência do TCU, ante a constatação de descumprimento de dispositivo legal.
Irei tratar, nesse tópico, dos incisos IX a XI do art. 71 da CF, bem como de seus parágrafos 1° e 2°.
A redação do inciso IX do art. 71 da CF é a seguinte: ‘IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;’
O presente dispositivo assevera que compete ao Tribunal de Contas da União verificar se os administradores pautam as suas gestões em ações que sejam realizadas em consonância com os dispositivos legais que regem a Administração Pública. Caso seja verificada qualquer ilegalidade, competirá ao TCU determinar que o responsável pela ação, em prazo estipulado pelo Tribunal, adote providências no sentido de sanar a ilegalidade.
É esse dispositivo constitucional que permite ao Tribunal de Contas da União, em processo de fiscalização ou de contas, verificar a legalidade dos atos de nomeação dos cargos de livre provimento.
Ocorre que nem sempre o responsável pela ação irá cumprir a determinação do
Tribunal de Contas da União. Nesse caso, o que o Tribunal poderá fazer?
A primeira providência é verificar se a ilegalidade decorre de ato ou de contrato administrativo. Vamos então separar nossa explicação. Primeiramente vamos tratar dos atos administrativos, para, em seguida, falar dos contratos.
Sem querer aprofundar o assunto, uma vez que não é objeto de nossa matéria, acredito interessante fazer uma breve distinção de ato e de contrato.
O ato administrativo decorre da vontade unilateral da administração. Como exemplo, cito a remoção de servidor público por interesse da administração.
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Já no contrato temos vontade de duas ou mais pessoas. Assim, quando a administração contrata determinada firma para execução de serviço de pintura, temos que a firma se interessou no preço a ser pago pela administração e essa se interessou no serviço que será prestado. Verificamos, então, que, para a execução do serviço, teremos a vontade de duas pessoas.
Quando a ilegalidade decorrer de ato administrativo, teremos um caminho mais curto para percorrer, pois a própria Constituição concede competência para o Tribunal de Contas da União sustar diretamente o ato. Vejamos, então, o que preconiza o inciso X do art. 71:
‘X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;’
Algumas observações precisam ser feitas. Podemos reparar que a Constituição não concedeu competência para que o TCU anule o ato impugnado. De acordo com o nosso ordenamento jurídico somente pode anular o ato aquele que o praticou ou o Poder Judiciário. Assim, o TCU não detém competência para a anulação. Pode, entretanto, sustar a execução do ato.
Qual seria, então, o significado da expressão ‘SUSTAR O ATO’? Significa que a Corte de Contas retira a eficácia do ato. Dessa forma, apesar de ainda estar no mundo jurídico, o ato não mais produzirá efeitos algum.
Como exemplo, caso o ato sustado seja a concessão de aposentadoria, esse benefício, após a sustação, ainda vai estar no mundo jurídico. Não caberá, entretanto, ao aposentando receber qualquer quantia relativa a essa aposentadoria, sob pena de ter que devolvê-la no futuro. O ato só sairá do mundo jurídico quando for anulado.
Devemos lembrar que, conforme estudado há pouco, o Tribunal de Contas da
União tem a faculdade de aplicar sanções aos responsáveis por recursos públicos, quando previstas em lei. Esclareço que a Lei Orgânica do TCU, em seu art. 58, inciso VII, prevê que a reincidência no descumprimento de determinação da Corte de Contas pode ser punida com multa.
Dessa maneira, não é muito comum que o Tribunal venha a ter que sustar atos administrativos, ante o poder coercitivo que lhe foi dado. Reparem que estou dizendo que não é comum, isso NÃO quer dizer que o Tribunal NÃO possa sustar o ato, caso haja a necessidade.
Antes de prosseguirmos, vale fazer mais uma observação relacionada ao inciso X. O constituinte colocou que, ao sustar o ato, o Tribunal deve comunicar essa decisão à w.pontodosconcursos.com.br 12
Câmara dos Deputados e ao Senado Federal. Reparem que não foi dito que a comunicação deve ser dirigida ao Congresso Nacional e sim às duas casas isoladamente, então tomemos cuidado com essa colocação na prova.
E em caso de contrato, o que o Tribunal poderá fazer. De imediato, o Tribunal não detém competência para sustar o contrato. Dessa forma, caso se depare com ilegalidade ocorrida no âmbito de contrato administrativo, deve comunicar a ilegalidade ao Congresso Nacional, que adotará as providências necessárias para a sua sustação. Vejamos o que dispõe o § 1° do art. 71: ‘§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo
Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.’
O dispositivo informa que o Congresso Nacional solicitará, de imediato, ao
Poder Executivo a adoção das medidas cabíveis. Ocorre que nem sempre o Poder Executivo é o responsável pelo contrato.
O que acontecerá se o contrato ilegal for de responsabilidade do Poder
Judiciário? Entendo que nesse caso, o constituinte utilizou o Poder Executivo de forma genérica. Assim, a comunicação deve ser dirigida ao Poder responsável pela execução do contrato ilegal, pois, conforme vimos anteriormente, somente o responsável pelo contrato – ou o Poder Judiciário - terá competência para anular o contrato ilegal.
Sabemos que as decisões do Congresso Nacional são eminentemente políticas e que não é fácil incluir uma matéria na pauta de votação do Congresso. Nessa linha de raciocínio, acredito que não seria razoável esperar que o Congresso Nacional delibere acerca da ilegalidade de contrato firmado entre um órgão qualquer e uma padaria, cujo objeto seja o fornecimento de 50 pães por dia. Para preencher essa lacuna o constituinte trouxe o § 2° do art. 71 da CF, que apresenta a seguinte redação: ‘§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.’
Resta-nos verificar, então, qual o significado da expressão decidir a respeito. O art. 251, § 3° e 4°, do Regimento Interno\TCU nos apresenta a resposta. ‘Art. 251. (...) § 3º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito da sustação do contrato.
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§ 4º Verificada a hipótese do parágrafo anterior, e se decidir sustar o contrato, o Tribunal:
I – determinará ao responsável que, no prazo de quinze dias, adote as medidas necessárias ao cumprimento da decisão;
I – comunicará o decidido ao Congresso Nacional e à autoridade de nível ministerial competente.’
Podemos verificar de tudo que foi colocado que, se o Tribunal verificar a ocorrência de ilegalidade em ato administrativo, poderá ele próprio sustar a execução do ato impugnado. Já em caso de contrato, o Tribunal somente poderá sustar sua execução se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de 90 dias, não adotar as providências pertinentes.
Importante notar que independentemente de se tratar de ato ou de contrato a
Constituição prevê que o Tribunal de Contas da União represente ao Poder competente no caso de constatação de irregularidade ou abuso apurado. É o que está previsto no inciso XI do art. 71.
‘XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.’
A necessidade da comunicação se dá, entre outras coisas, porque somente o
Poder competente pode aplicar sanções administrativas ao responsável.
Para encerrar o assunto, considero interessante trazer à tona o pensamento apresentado pelo Supremo Tribunal Federal por ocasião do julgamento do Mandado de Segurança 23550\DF.
Essa ação foi impetrada contra decisão do TCU que havia determinado ao responsável por órgão público que adotasse os procedimentos necessários para a anulação de certo contrato administrativo.
Considerando que havia sido lesado em seu direito, o contatado impetrou o referido mandado de segurança.
A decisão do Pretório Excelso foi no sentido de que o TCU havia sim competência para determinar a anulação do contrato. A Suprema Corte assim entendeu por que a Constituição concedeu competência para a Corte de Contas ‘assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade’ – Inciso IX do art. 71. Dessa forma, quando a Corte de Contas entender que a única forma de conseguir a legalidade é por meio da anulação do contrato, pode assinar prazo para que o órgão adote essa providência.
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Nesse mesmo julgado, o Supremo entendeu que o TCU só pode determinar que algum órgão adote as medidas necessárias no sentido de anular certo contrato administrativo após conceder ao contratado a oportunidade de defender a legalidade da avença.
A matéria ora em estudado, corriqueiramente, é questionada nas provas para o
Tribunal de Contas da União. Vejamos alguns exemplos:
‘Compete ao Tribunal de Contas da União (TCU), diretamente, determinar a sustação de contrato administrativo celebrado pelo Poder Executivo, comunicando o ato de sustação ao Congresso Nacional. (ACE – Cespe/98)’
Verificamos que o Tribunal de Contas da União só tem competência para sustar o contrato caso ocorra inércia do Congresso Nacional ou do Poder Executivo. A Constituição, por meio do § 1° do art. 71, estabelece que compete diretamente ao Congresso Nacional a sustação do contrato. Assim sendo, a assertiva está falsa.
‘Decretar a anulação de atos e contratos dos órgãos jurisdicionados considerados ilegais (ACE – ESAF/2000)’.
Como anteriormente verificado, o Tribunal de Contas da União não detém competência para anular nem ato nem contrato, o que o Tribunal pode fazer é promover a sustação de atos diretamente e de contratos, caso seja observada inércia do Congresso Nacional e do Poder Executivo.
3.10 EFICÁCIA DAS DECISÕES DO TRIBUNAL Importante inovação trazida pelo constituinte de 1988 foi conceder eficácia de título executivo extrajudicial às decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa. ANTERIORMENTE à atual Carta Política, para que as decisões do Tribunal de Contas da União ganhassem eficácia de título executivo, era necessário que o valor do débito ou da multa fosse, primeiramente, inscrito na dívida ativa. Vejamos a redação do § 3° do ar. 71 da CF: ‘§ 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.’
Título executivo é aquele que já está pronto para o processo de execução, não precisando passar pelo processo de conhecimento do Poder Judiciário, para que seja reconhecida uma dívida.
Dessa forma, quando o Tribunal julga as contas de determinado responsável, condenando-lhe ao pagamento de débito e multa, não há necessidade de qualquer w.pontodosconcursos.com.br 15 providência no âmbito do Poder Judiciário para que se inicie um processo de execução contra o responsável.
Questões acerca da eficácia das decisões do Tribunal de Contas da União comumente freqüentam as provas para o cargo de Analista de Controle Externo. Trago, a seguir, alguns exemplos de como a matéria já foi solicitada:
‘As decisões do Tribunal de Contas da União, no exercício das suas funções de controle externo, terão eficácia de título executivo judicial (ACE – ESAF/2000).
A assertiva é falsa, pois somente as decisões proferidas no âmbito do Poder
Judiciário possuem eficácia judicial.’
‘Pode o TCU constituir título executivo contra empresa privada. (ACE –
Cespe/2004).’
A assertiva está correta, quando o Tribunal condena em débito uma empresa privada, estará constituindo um título executivo contra ela. Com relação à possibilidade de o TCU condenar empresa privada, a matéria ainda será vista no decorrer de nosso curso.
4 – CONTROLE DE DESPESAS NÃO AUTORIZADAS O tema apresenta-se positivado da seguinte forma no art. 72 da CF. ‘Art. 72. A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, §1º, diante de indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários. § 1º - Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a
Comissão solicitará ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias. § 2º - Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso Nacional sua sustação.’
Para esse dispositivo, acredito que sejam necessárias somente algumas observações para melhor entendimento do tema.
Estamos diante de competência conjunta do Congresso Nacional e do Tribunal de Contas da União. Assim, verificamos que, no dispositivo em tela, tanto a Comissão w.pontodosconcursos.com.br 16
Mista de Orçamento possui obrigações específicas como o Tribunal de Contas da União também as têm.
Interessante notar que o parecer do Tribunal de Contas da União é apenas opinativo, ou seja, não vincula nem a Comissão Mista de Orçamento nem o Congresso Nacional.
Quem vai decidir se vai ou não sustar a despesa considerada irregular vai ser o próprio Congresso Nacional.
A Esaf, na prova para o cargo de Analista de Controle Externo do ano de 2002, apresentou a seguinte questão com relação a esse tema:
‘O controle externo no Brasil, quanto à fiscalização contábil, financeira e orçamentária da Administração Pública Federal, atualmente, comporta atividades diversificadas, compreendidas na competência: a) exclusiva do Congresso Nacional. b) exclusiva do Tribunal de Contas da União. c) conjugadas e conjuntas do Congresso Nacional e do Tribunal de Contas da
União. d) privativas umas do Congresso Nacional e outras do Tribunal de Contas da
União. e) privativas umas do Congresso Nacional, outras do Tribunal de Contas da
União e algumas delas com a participação conjugada de ambos esses órgãos.’
Essa questão nos demonstra a necessidade de lermos todas as alternativas para chegarmos a melhor resposta. O candidato mais afobado poderia marcar as letras ‘c’ ou ‘d’. Entretanto, a alternativa ‘e’ se apresenta mais completa. Realmente, no exercício do controle externo, o Congresso Nacional possui funções privativas, como no caso de julgamento das contas do Presidente da República. O Tribunal de Contas da União também possui funções privativas, como no julgamento das contas dos administradores públicos. Por fim, como na situação prevista no art. 72 da CF, algumas atribuições são conjuntas.
Chegamos ao final de mais um encontro. Nessa aula, tivemos a oportunidade de encerrar o estudo começado na aula passada. Volto a chamar a atenção para a importância dessas duas aulas. Todas as provas para o cargo de Analista de Controle w.pontodosconcursos.com.br 17
Externo do Tribunal de Contas da União apresentam questões relacionadas às competências constitucionais do TCU.
Como prova, apresento a seguir mais duas questões relacionadas ao tema e que foram objeto de concursos passados.
‘O Tribunal de Contas da União (ACE – 1996 – Cespe) (1) é um órgão auxiliar do Congresso Nacional, apesar de fazer parte do Poder
Judiciário. (2) exerce a função de controle externo da administração federal, conforme previsto na Constituição. (3) examina e emite parecer relativo às contas apresentadas anualmente pelo
Presidente da República. (4) pode aplicar sanções aos responsáveis, inclusive multas. (5) pode fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União aos
Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal.’
Examinaremos item por item. O item 1 está incorreto, porque o TCU não faz parte do Poder Judiciário. No item 2, está colocado que TCU exerce a função de controle externo, conforme previsto na Constituição. Tivemos a oportunidade de ver nessas duas aulas que quem exerce a função de controle externo é o Congresso Nacional, sendo auxiliado, para tanto, pelo Tribunal de Contas da União. Dessa forma, a assertiva também está incorreta.
O item 3 já foi analisada na aula passada. Reprisando, a questão está incorreta, pois que emite parecer sobre as contas prestadas pelo Presidente da República é a Comissão Mista de Orçamento, o Tribunal de Contas da União emite parecer prévio.
O item 4 está correto. Por fim, o item 5 também está incorreto, como será visto mais adiante, não são todos os recursos que o Tribunal de Contas da União pode fiscalizar a aplicação.
O próximo encontro vai ser dedicado ao estudo da composição e da organização do Tribunal de Contas da União. Até lá e continuem estudando.